重视非国有经济在西部大开发中的作用（二十二条建议）

2001年6月13-15日，由中国（海南）改革发展研究院、贵州省人民政府发展研究中心、中国民营科技促进会、德国技术合作公司联合主办的“西部大开发与非国有经济发展国际研讨会”在贵阳成功举行。来自WTO总部、美国、英国、澳大利亚、德国、印度的高级官员、知名专家和驻华使领馆的官员，国家西部开发办、有关部委、政策研究机构、高校及全国部分省市的理论和实践工作者共128人参加了此次研讨会。会议以“非国有经济参与西部大开发”为主题，围绕“区域发展的国际经验”，“非国有经济参与西部大开发的地位、作用、途径、方式、政策选择”，“中国加入WTO与西部大开发”等有关问题展开了热烈的讨论。我院参考国际研讨会中外专家的观点，并在以往研究的基础上，提出本建议报告。

一、充分判断非国有经济在西部大开发中的作用

在我国加入WTO、国际市场竞争日趋激烈的大背景下，实施西部大开发战略，加快全国市场化改革进程具有全局性、长远性意义。以政府的推动促进民间资本参与，以国家投资带动民间资本的进入，并创造各方面的条件，使民间资本在西部大开发中逐步发挥重要作用，是推动西部大开发的有效途径。按照市场化发展的大趋势，并且在国家财政投资有限的情况下，研究并充分发挥非国有经济在西部大开发中的作用，实质性推动西部地区非国有经济发展，是一件十分重要的事情。

1、东西部市场化进程的差距突出地反映在非国有经济发展的程度。加快西部地区的市场化改革，重要的任务是放胆发展非国有经济。经历了20多年的市场化改革，我国已经在很大程度上由计划经济转向了市场经济,但是市场化改革的进程是很不平衡的。这种不平衡具有明显的区域特征，展示出东、中、西部市场化梯次发展的现状和趋势。研究表明，影响西部市场化改革进程和经济发展有三大重要因素，即“非国有经济发展”、“产品和要素市场的发育程度”、“政府与市场的关系”，其中起决定性制约作用的是非国有经济发展严重滞后。非国有经济的发展是市场化改革的重要标志。实践已经证明，所有制结构状况对经济增长速度具有重大影响。市场导向的非国有经济部门的迅速发展对我国经济增长和市场化改革做出了积极的贡献。非国有经济比重大的地区，机制相对灵活、经济活力较强；反之则相反。西部地区非国有经济总量和所占比例都大大低于东部。到1999年，西部地区非国有工业企业生产总值只占当地工业企业总产值的29%；而同期东部非国有工业企业生产总值占当地工业企业总产值高达62.66%；西部非国有工业企业总产值只相当于东部的7.0%。事实充分证明，西部地区经济落后集中表现为非国有经济发展滞后。要改变西部经济发展活力不足的现状，必须以培育长久的区域自我发展能力为核心，加快西部市场化改革，并采取特殊的政策措施，大量吸引国内外民间和社会资本进入西部参与大开发，迅速提高西部地区非国有经济的比重，这对实施西部大开发战略有着极其重要的现实和长远意义。

2、整个西部的经济落后，最根本的原因在于西部农村落后。西部大开发要使广大农民的收入有大幅度增长，必须大力发展非公有制经济。西部农业、农村落后严重制约了西部的发展。（1）西部农民人均纯收入处于全国城乡居民收入水平的最底层。1999年，西部地区农民的人均纯收入为1729.71元，分别相当于全国平均水平（2210.34元）的78.3%、东部沿海10省市平均水平（2667.31元）的64.8%；按省、区、市比较，西部12个省区市的农民人均收入全部低于全国平均水平，其中7个省区的农民人均收入不足全国水平的2/3。（2）西部地区城乡之间差距普遍比较严重。陕、甘、宁、青、新、蒙、滇、黔、川、渝、桂、藏等12省区市农村居民收入分别只相当于本省城镇居民收入的31.1%、30.1%、38.9%、31%、27.5%、41.7%、23.1%、27.5%、33.5%、29.4%、36.3%、18.8%。与东部的比较差距就更大，1999年甘肃农民人均纯收入（1357.28元）只相当于上海（5409.11元）的25%。这说明，东西部经济差距主要是农业、农村的差距，整个西部经济落后最根本的原因在于西部农村落后，西部收入低实质上是农民收入低。西部农民的贫困，主要原因其实不在于家庭经营收入水平低，而在于农村非农产业不发展和农村劳动力流动进城就业的比重低。改变西部面貌，必须把农业、农民问题放在突出的重要位置。从当前扩大农民农外就业、增加农民收入的特殊需要出发，西部农村经济应当实行非公有制为主的政策。在西部，除能源、冶金、交通、以及其他基础设施和公益性事业外，绝大部分民生经济和农村经济应当实行非国有所有制。尤其要大力支持非公有中小企业加快发展，充分利用中小企业、个体和私营经济吸纳劳动力多、适宜于劳动密集型产业发展，适合合作社、集体和个体私有经营的优势，努力扩大农民的就业空间和收入来源。

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3、提高西部地区自我发展能力的重要举措是加快本地区非国有经济的的发展。西部大开发应以提高区域自我发展能力为核心：（1）从国际经验看，世贸组织成员开发欠发达地区的基本政策取向是培育落后地区的自我发展能力，鼓励地方和民间力量参与开发。（2）从我国开发西部的历史经验看，在“一五”及“三线建设”时期，两次依靠财政大规模投资进行西部开发和建设的实践证明，仅仅依赖财政倾斜开发不了西部。（3）从当前我国面临的国际国内经济形势看，西方发达国家的经济放缓趋势可能会对我国出口、国际资本流入造成一定的影响。（4）从国内经济形势分析，现在突出的矛盾是我国区域经济严重失衡：东部沿海地区市场机制基本建立，经济活力较强，但东部市场空间极其有限，已经出现结构性过剩。西部是我国资源富集区，其组合条件好，经济发展空间大，蕴藏着巨大的经济增长潜力。但西部地区自然条件不断恶化，当前经济活力不足，对西部经济社会发展带来严重不利影响。（5）从我国经济发展的长期战略看，不可能长期依靠出口外向型经济来保持经济持续增长，作为国家的长期战略，必须把经济增长的立足点放在国内，主要依靠内需拉动经济增长。为此，西部大开发应以加快西部地区结构调整、经济体制改革和科技进步为动力，以充分发挥国内外民营资本的力量、调动非国有经济参与西部大开发的积极性为手段，以缩小地区差距、实现共同富裕为根本目的。政策设计体现五个结合：即体现西部优势与重点支持西部开发相结合；原则性鼓励方向与相应优惠政策的具体操作技术相结合；提高政府服务水平与依法办事相结合；调动中央和地方各级政府的积极性相结合；国家扶持政策与促进非国有经济发展的体制创新相结合。

4、利用我国加入WTO的机遇，国家支持西部地区采取特殊政策加大对外资吸引的力度。以我国加入WTO为契机，加快西部的比较优势转化为现实优势，以形成更好的经济增长点，是西部地区加快发展的一次历史性机遇。首先，加入WTO，我国将根据国民待遇非歧视性原则对国有和非国有企业进行同等保护，经济主体多元化趋势得到加强，这将为西部非国有经济发展创造良好的制度环境，促进国外资本对中国的投资和国内民营企业的发展。其次，加入WTO，国家将赋予西部地区在扩大对外开放方面更大的自主权和优惠政策，吸引外来投资的比重将有明显增加。第三，加入WTO，将促进西部地区以股份制、租赁、破产等多种形式加快国有企业改革，促进国有经济结构的改革与战略调整。因此，西部地区必须抓住机遇，采取有效的政策措施，促使非国有经济尽快成为西部大开发的主体。

西部大开发中的外资政策取向，不在于实行减免税等优惠措施，关键是要在市场准入等方面实行优先开放，建设开放型的经济。应以符合WTO规则，不扰乱正常的市场竞争，充分利用地区优势为基本原则；以充分利用两种资源、两个市场，吸引各类投资主体到西部地区投资为导向；以放宽对外国投资者的市场准入限制，开放国内市场、实行国民待遇，贸易自由化和投资自由化为主线，着眼于建立统一、透明的游戏规则，保证公平、公开、公正竞争的机制。建议：（1）西部地区吸收外资不能简单地照搬照抄沿海地区的政策，必须因地制宜，发挥自身独特优势。（2）放宽西部地区吸收外资领域、设立外商投资企业的具体办法，扩大西部地区享受鼓励各类项目各项优惠政策的范围。（3）加大招商引资力度，积极宣传西部地区自然资源、劳动力资源以及潜在市场优势。按国家的政策导向，因势利导，重点鼓励外商投资交通、能源、通信、水利等基础设施项目。（4）改善对外商投资企业的管理和服务，要加强对自身情况和特点的调查研究，挖掘和发挥吸收外商投资的比较优势。

5、西部非国有经济已有初步发展，在国家政策鼓励下，未来几年会加快发展进程。调查表明非公有经济已经成为西部地区国民经济中最具活力的新的经济增长点，但与东部比较差距仍十分明显：（1）西部地区非公有经济已有相当的规模，截止到1999年，西部地区非公有企业653万户，注册资本约4781.25亿元，但西部非公有经济在全国比重过小，个体工商户、私营和外商投资企业占全国的比重分别只有19.58%、15.79%、7.87%。（2）西部地区个体、私营经济对地区GDP增长做出了重要贡献，1999年总产值为1149.8亿元，实现销售收入2790.1亿元，社会消费品零售总额1171.16亿元，非公有经济对地区GDP的贡献为9.5%；而同期东部地区非公有经济产值和对地区GDP的贡献分别是10839亿元和21.8%，两相比较，西部明显弱于东部。（3）非公有经济已经成为西部地区增加社会资本和财政收入的重要来源，1998年西部地区个体工商户、私营企业、外资经济分别提供税收121.35亿元、15.79亿元、57.49亿元；东部同期相对应的数据分别是116.6亿元、239.4亿元、878.1亿元。无论是绝对数还是对全国税收贡献，西部都大大低于东部。（4）非公有经济为西部地区创造就业机会、增加居民收入、稳定社会做出了重要贡献。1995—1999年，西部地区非公有制经济从业人员从1027.6万人增加到1624.8万人，年均增长12.14%。随着西部大开发的推进和市场化改革的深入，西部非公有经济将进一步拓展空间、加快发展。根据西部地区非公有经济发展的现状及其未来几年的发展趋势，国家政策要因势利导，鼓励西部非公有经济加快发展：（1）放宽政策、放手发展，吸引国内外资金更多地投向西部，使非公经济在总量和规模上都能顺利扩张；（2）在国有经济战略调整过程中，允许非公有经济进入原先受限制而不能进入的领域，拓展其新的发展空间；（3）吸引东部资本进入，通过联合或重组方式参与西部的非公有经济的扩张，加速西部非公有经济走向现代企业制度。

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6、审时度势，适时实现主体力量的转换是西部大开发的重要战略任务。西部大开发是在我国经济经过了20多年的快速发展、市场经济体制框架初步形成的情况下展开的，改革开放初期，东部发展经济特区的办法不能简单照搬到西部地区。同时，中央政府转移财政支付能力有限，因此，西部大开发必须实现主体力量的转换。（1）在基础设施建设方面，由国家投资为主向非国有经济投资为主转变。应当打破垄断，放开市场准入，逐步使非国有经济成为西部基础领域改革发展的主力军。第一，打破基础设施领域的行政垄断和国有垄断，为非国有经济的进入提供投资空间。第二，采取多种形式，加快基础领域的股份制改革。第三，国家在继续加大对西部财政支出的同时，应转变政策的着力点，采取贴息、提供担保等办法，鼓励和吸引更多的非国有投资参与西部基础设施建设。（2）在环境保护方面，由政府行为为主向政府行为和社会行为相结合转变。应当调动多方面的积极性，采取公开招标、公开竞争等办法，发挥非国有经济在环境保护方面的重要作用。由于西部生态环境保护任务十分繁重，需要巨额投资，按照以往的做法，完全由国家统包统揽生态环境建设和投资是不可能的。同时，由于单一国家投资行为容易造成只重投资，不重建设，生态环境的管理效率低下，实际效果并不好。为此，西部生态再造应该作为一大产业，从头抓起。要采取若干措施支持和鼓励社会各方面参与投资和经营。比如国家采取补贴、奖励和贴息贷款方式，向全社会公开招标、公开竞争等办法鼓励非国有经济在生态环境建设方面发挥重要作用。（3）在资源开发方面，由国有经济垄断向市场竞争转变。创造条件尽快使非国有经济成为西部资源开发的重要力量。应当允许资源开发中的平等竞争，在平等竞争中加快西部资源优势向经济优势的转化。（4）在大力发展科技教育方面，由主要发挥国家一方面的积极性向发挥全社会的积极性转变，使非国有经济在西部的科技教育发展中发挥重要作用。

二、采取有效措施支持非国有经济积极参与西部大开发

从西部大开发的发展趋势分析，非国有经济将逐步成为开发的主体。从这一基本判断出发，国家出台西部大开发的一系列优惠政策，要鼓励非国有经济发展。应当说这方面的政策空间和潜力还相当大。

7、赋予西部地区更大的开放自主权，以大开放带动非国有经济的大发展。我国加入WTO，推进西部地区对内对外开放尤其紧迫。应当允许西部地区抓住我国加入WTO后3—5年过渡期的机遇，在全国率先开放服务业和自然资源开采业，诸如航空运输、商业零售、对外贸易、银行保险、旅游、会计、审计、法律服务，以及能源、矿产、土地等自然资源的勘探、开采和开发等。应当允许外资以包括大规模兼并收购在内的各种投资方式进入西部市场。西部地区不仅要对外开放，更要对内开放，对民间资本开放。应当在加强西部地区与东部地区的经济协作和对口支援的基础上，进一步消除地区封锁和限制，吸引东部地区的企业和其他非国有经济到西部投资办厂，开发资源，改造老企业。要减少市场准入的限制，减少经营准入的限制，放开经营权。对外商投资、国内民间投资，采取一视同仁的非歧视性原则。

允许西部各省、区、市在其省会或首府城市选择一个已建成的开发区，申办国家级经济技术开发区，使之能够成为西部大开发、大开放的试验地和窗口，对整个西部地区招商引资起到示范、辐射和带动作用。可以考虑对边境口岸实施类似自由港和自由加工区的“无税区”政策，使其发展成为新的出口加工工业基地和西部地区对外贸易中心。

8、打破非国有投资的准入障碍，在竞争性领域加快实现“国退民进”。首先，必须尽快打破垄断，放开市场准入。政府的政策目标应该是消除市场准入和企业发展方面的障碍。西部地区可以在消除市场准入障碍方面进行大胆实验，鼓励非国有经济参与基础设施建设，一些竞争性、经济性强的行业领域，如交通、电信、供气、供热、桥梁、公交、城市建设、污水处理等重大工程项目，应当让民间资本进入，即使在传统被视为必须由国家垄断的某些行业，也应根据实际情况，对垄断的层次、范围和环节做出充分论证，将能够市场化经营的部分进行必要的分解和剥离。在已经放开的领域进一步消除依然存在的某些歧视，对非国有经济实行国民待遇。要在股权、经营权、市场份额、进出口配额、产业进入等问题上进一步打破垄断或者主要控股地位，乃至完全退出竞争性领域，为非国有经济发展提供广阔的空间。其次，加快国有企业改革，下决心解决西部国有经济比重过大的问题。一方面，以建立和完善企业法人治理结构为核心改革企业内部管理制度，尤其是加快国有企业分配制度改革：在国有独资企业中大胆探索年薪制，在上市公司中采用股票期权，在小企业提倡经营者持大股等方式实现经营者责权利的统一。另一方面，通过职工持股、股份合作、国有股减持、兼并、拍卖等多种形式，探索建立国有资本的退出机制。

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9、加快西部地区财政金融体制改革，为西部发展非国有经济创造条件。（1）在加强国家宏观调控的条件下，西部地区应放宽金融业的准入条件，允许西部有选择地放开地方金融，允许非国有经济投资经营某些金融业务，组织民间股份制和合作制金融机构，探索建立西部开发银行或者西部开发基金等的可能性。先期以财政拔款为主，并吸收社会捐赠，或者还可以通过发行债券、上市等途径筹集西部建设资金。同时，加快利率市场化改革步伐，调动银行为非国有经济融资的积极性。（2）充分发挥资本市场的作用，包括加强利用中长期国家建设债券、产业投资基金、证券投资、创业投资、固定资产融资租赁等投资品种吸引民间闲散资金。建设为非国有经济服务的与投资和贸易相关的政策、技术信息系统，加强对资本市场的监督，依法保护非国有经济的投资权益。加快发展民间金融服务体系，包括在二板上市以及发行企业债券方面对民营企业放宽条件。（3）充分发挥财政补贴在扩大投资中的诱导作用。运用投资奖励和税收优惠政策，诱导社会资源参与西部大开发，实现包括税收减免、加速折旧、贴息贷款和投资补贴在内的投资奖励政策，财政补贴标准按照投资性质、地区等级和就业人数来确定。

10、为促进土地资源开发和保持生态环境，应采取各种优惠政策鼓励以调水和移民为中心的国土整治和土地开发。西部土地开发潜力巨大，同时异常艰巨。因此，在西部大开发的起始阶段，应该以调水和土地开发为核心，以农业开发为主体，与工业和高新技术综合开发相结合。在西部实施调水和土地资源开发工程，如果都靠国家财政支持或由政府出面进行融资，显然既不现实也难以持久。因此，西部大开发中进行土地开发和基础设施建设，必须走投资多元化、多渠道融资的道路。应在国家宏观调控的引导下，充分发挥市场对资源配置的基础作用。以政府为后盾，以企业和公司为主体，鼓励移民跟进，向西部的荒山、沙漠进军，各种力量共同进行土地整治，造地引水。（1）创造长久的利益机制，吸引东部企业和农民进入西部开发和整治国土。比如，将待开发的土地、草原、荒漠、山地等进行规划，以低价、无偿或先期注入资金扶持的方式，长期承包或批租给经营者，组织企业或大批农民以家庭和联户为单位西进，开发出来的耕地的使用权100年不变。对开发治理取得成效者，给予奖励。（2）在西部地区广大农村坚决贯彻执行现行的土地政策和法律，实行农村土地承包制度至少30年不变，按照农户承包土地使用权物权化、资本化、市场化的改革方向，抓紧制定法律法规，真正赋予农民长期而有保障的土地使用权。（3）鼓励农户个体和私有经济参与西部地区生态建设，在退耕还林还草、植树造林中，政策应体现开发人和受益人一致的原则，实行谁开发经营、谁拥有土地使用权和林草所有权的土地政策，为西部地区荒山、荒地造林种草及坡耕地退耕还林还草提供利益机制和制度保障。（4）按照世界通行的规则和趋势，严格国家和地方政府对土地用途管制。应制定土地利用规划，按照国家已经颁布的用地目录，建立严格公开、公正的用地机制。（5）积极推行和发展西部的土地市场，建立土地使用权的准入制度和流转的管理规则，建立完善地价地租体系，推行土地有形市场的建设，切实加强土地市场的监管。

11、大力支持对扩大就业有重要贡献的民营中小企业的发展。“办好国有大企业是国之大计，发展非国有中小企业事关民生”。西部地区非国有和非公有的中小企业发展相对迟缓，这可以从东西部乡镇企业发展速度的比较中得到证明。1999年，东部地区乡镇企业实现增加值14766亿元，增长速度为14.1%，占全国乡镇企业增加值的比重为59.3%。西部地区乡镇企业实现增加值1764亿元，增长速度仅为0.2%，占全国乡镇企业增加值的比重仅有7.1%。因此，必须把发展非国有的中小企业尤其是乡镇企业、个体私营企业放到提高人民生活水平的高度来认识和对待。（1）发展西部民生经济、农村经济。应大力发展合作制企业、股份合作制企业、民营合伙制企业、个体私营企业。（2）重点解决西部非国有中小企业尤其是个体、私营企业的融资困难，降低中小企业融资成本。要进一步建立和完善中小企业信用担保基金和机构。（3）民营企业要突破传统的企业管理模式，通过引进现代企业制度的因素，逐步建立起合理的利益结合机制和法人治理结构。

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12、创造条件，使东部地区有更多的投资参与西部大开发。（1）对吸引东部投资进入西部要充分重视。按照邓小平“两个大局的思想”，东部率先发展，然后梯度地向中西部转移。目前，东部资本有意愿也有能力参与西部大开发。实际上，西部大开发是为全国持续快速发展创造条件，梯度向中西部转移过剩的生产力，对东中西部都是十分必要的。在市场机制的作用下，东部资本进入西部最主要的还是谋求自身发展。现在的关键是寻求一种长久的利益实现机制，让东部资本能够自愿、大量进入西部。而不是过去常用的对口支援等带有政府强制性的措施。（2）东部资本参与西部大开发应充分发挥非国有经济的主体力量。东部的非国有经济已经具备了相当的投资能力和技术，随着西部地区比较优势的显现，他们愿意进入西部寻求新的发展空间。只要加快西部体制创新，尽快形成东西部统一的大市场，加快西部投融资体制改革，创造非国有经济发展的制度环境，就会吸引东部非国有经济大量进入西部，成为东部支援西部开发的主体力量。（3）把扶持东部地区非国有经济进入基础领域的投入，转变成支持东部非国有经济进入西部参与大开发的手段。同时，西部地区应加强对东部非国有经济的招商力度，吸引东部地区的企业和其他非国有经济力量，到西部投资设厂、开发资源、改造老企业，使非国有经济真正成为东部援助西部的主体力量。（4）以政府间对口合作为主的东西部经济协作也应转变思路，在加强东西部地区经济协作和对口支援的基础上，进一步消除地区封锁和限制。在区域之间的对口扶贫上也应坚持市场经济观念，使得沿海地区在对西部扶贫援助中获得报酬，与西部贫困户实现利益双赢目标。（5）为东部的资本进入西部建立金融机构提供政策支持。

三、解放思想，深化改革，为西部非国有经济大发展创造条件

西部大开发最主要的是营造良好的投资环境。在注重中央政府政策支持和投资支持的同时，着力创造一个具有充分活力的、开放竞争的市场环境更具根本性。

13、西部地区政府尤其是领导干部要倡导解放思想，转变观念。西部大开发和发展非国有经济，与领导干部的思想解放和战略眼光有很大关系。西部地区政府工作人员要倡导转变观念，尤其是领导干部要带头解放思想。西部大开发归根到底是一种经济行为、市场行为，要按照经济规律和市场规律办事，最主要的是西部能否营造一个有利于企业生产经营的社会环境和市场环境，以及能否吸引内外投资者的盈利机会。这些都根源于观念转变。首先，要克服计划经济的影响和小生产意识，克服地方保护主义，尤其要克服利益关系造成的思想观念及其政策原则的局限性，树立适应经济全球化的现代市场经济观念、竞争观念、开拓创新观念、效益观念、可持续发展观念、以人为本的观念等。其次，开发内容和领域要有新的转变，由过去主要开发物转变为既开发物又开发人，且以开发人为主；由过去主要开发自然资源转变为既开发自然资源又开发教育、技术、信息、市场等各类要素，且以优先开发各类软要素为主。第三，开发的方法和手段要有新的转变，开发方法由过去以计划经济和政府行为为主转变为以市场导向为主；开发手段由过去单纯靠有形资本投入转变为既靠有形资本投入又靠无形资本投入。

14、正确有效地发挥政府在西部大开发中的作用。政府在西部大开发中的作用主要是两个方面：一方面提供制度和政策供给，以保障各种市场主体参与西部开发的顺利实现和诱导资金、技术、人才向西部流动；另一方面是通过转移支付实现对西部地区的基础设施建设和利用国家财力进行一些特殊项目的直接援助。西部大开发政府除了制定好的规则，找到市场失灵的领域进行干预以外，应在下列方面发挥作用：通过制度创新为西部大开发提供良好的“软环境”；加强基础设施建设为西部地区经济发展提供硬环境；强化生态建设和环境保护，鼓励生态建设、防范及惩罚生态环境破坏和环境污染行为；为非国有经济参与西部开发提供法律制度保障；加强规划，培育具有地方特色的优势产业；协调省际利益关系，比如协调西电东送、西气东输工程中的省际利益矛盾等。

15、以减少政府审批、提高效率、增强政府信用为重点，加快政府机构改革和政府职能转变。转变政府职能与政府管理方式在西部地区具有更大的紧迫性。一是要改革审批制度，审批应严格限制于国有投资项目，对非国有投资要尽量放开，改审批制为登记注册制。对必须保留的审批事项应明确审批机构与审批时限，接受公众监督。通过行政审批制度的改革，从根本上解决“办事效率低下、抑制创新、助长与滋生制度性腐败”的弊端。二是要加快政府机构改革，转变政府职能，加强服务功能，降低政府为企业服务的成本。特别是要加强政府信用，认真履行各项优惠政策和措施。三是要鼓励企业自主投资、自主创业，并在政策上创造各种所有制公平竞争的市场环境。西部开发必须彻底清理那些妨碍公平竞争的法规、规章与政策，加强反行政垄断的立法和执法力度，破除地方保护主义。

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16、加快西部地区市场化改革进程，为非国有经济在西部的大发展提供开放竞争的市场、制度和社会环境。创造一个开放竞争的市场环境对于增强西部经济的内在活力比争取中央倾斜政策和项目更为重要。因此，西部大开发首先应加快和深化改革，在建立社会主义市场经济体制上迈出更大步伐。（1）加快所有制结构的调整，大力发展非国有经济，降低国有经济比重。当前，应特别注意促进和鼓励城镇集体经济、民营经济、个体经济和“三资”企业等非国有经济成分参与国有企业改革，促使它们与国有经济一起，构成共生共存、产权渗透、平等竞争、多种所有制成分共同发展的格局。（2）以股份制为核心，加快国有企业的改制和重组，尽量减持国有股，以形成合理的股权结构。（3）打破条块分割、地区封锁，建立和优化以生产要素市场为核心、资源配置为基础、与全国市场相连接的统一的市场体系，缩小西部地区与沿海地区在市场发育程度上的差距。（4）在努力培育市场主体的同时，不断完善市场机制，建立公平、公正、公开的市场秩序，努力改善投资环境，保护投资者的合法权益。

17、与西部地区内部的不平衡发展现状相适应，西部大开发应梯度推进。西部有条件的地区应率先形成若干个经济增长中心和经济增长带，以带动周边地区快速发展。

第一类，以大小中心城市为重点开发区域。（1）建设好西安、重庆、成都、昆明、兰州、乌鲁木齐等西部的中心大城市。这些城市经济基础好，基础设施初具规模，对周边辐射能力强。国家应将其作为近期开发的重点区域，实施增长极政策，以发挥它们的辐射、扩散和带动效应。在中心城市重点发展高等教育和民营高科技产业，使之成为西部地区人力资源开发和产业升级的经济增长中心。这类地区的优惠政策应向研究与开发、高技术产业倾斜。（2）农村社区的中心城镇是农村城镇化和中小企业发展的平台。目前，西部地区的中小城镇数量少，难以发挥带动辐射作用。国家应放宽开发区的审批条件，适当集中西部过于分散的工业布局，开辟新的开发试验区，以形成新兴的城镇。应积极鼓励西部建设和发展中小城镇包括县级城镇，在城市建制审批、城市户籍管理、人事档案管理等方面给予倾斜。这类地区应实行比中心城市更优惠的投资补贴、就业补贴和税收减免政策，诱导乡镇企业向中小城镇集中。

第二类，不同地理环境、资源秉赋的项目开发区域。（1）广大西部地区农村以调水和土地整治、生态环境建设为主线，以农业结构调整和推广农业科技为重点，实施以农业为主的综合开发。（2）资源富集区要建设成为重要的能源和原材料工业基地，政策设计要调动地方政府、外资以及国内社会资本进行开发的积极性。可以考虑建立资源开发特区，探索西部地区资源开发的新体制和新政策。（4）贫困地区实现新的扶贫开发政策。国家扶贫政策的核心应该是加强扶贫制度建设，尽快形成贫困人口持续增加收入的机制。

18、大力开发人力资源，加快形成西部吸引和使用人才的制度环境。人才严重缺乏和技术水平制约是影响西部大开发的两大重要因素。从西部大开发的需要出发，关键是对人才尤其是高级管理人才、技术人才有优于东部的吸引力。建议：（1）允许西部地区率先在管理、技术等生产要素参与分配方面进行试验，率先建立产权激励制度。（2）加强在知识产权方面形成具体的制度规定。（3）打破非国有经济投资教育和科技实体的某些体制性制约，加快形成以国家为主体社会各方面投资兴办科技教育的新局面。（4）适当放宽民办教育和民办科技的门槛，加快发展社会性、民间性教育的科技实体。同时，允许西部地区运用社会力量创办教育基金和高新产业投资基金，用于支持民办教育和民办科技实体的发展。（5）加快人事制度改革，形成吸引和使用人才的制度环境。

19、加大中央政府财政转移支付的力度。为增强西部开发的财政基础，应加大对西部地区财政转移支付力度。在当前以基础设施建设、农业开发为主的初步开发时期，尤其要发挥中央财政的作用。（1）1994年实行新的财政体制框架之后，按基数法转移支付的办法，不利于消除地区发展差距。应实行比较客观科学的、考虑地方差异的“因素法”决定中央政府对地方的转移支付办法。（2）转移支付除用于基础设施建设外，还可以增加贫困地区收入水平。（3）实行向西部地区倾斜的政府采购政策，要把国家计划投入西部地区的开发国债，定向用于国内招标采购，同等条件下优先采购西部企业的产品，以提高西部企业开工率和市场占有率。

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