乡村治理重在基本公共服务

我国已由生存型阶段进入发展型新阶段，发展目标逐步聚焦于人的全面发展。2009年9月2日～8日，为了深入了解发展阶段变化对我国乡村治理产生的影响，中国（海南）改革发展研究院河南调研组围绕“新阶段的乡村治理”这一主题，在郑州市、洛阳市、开封市等开展实地调研。

一、保障农村基本公共服务是乡村治理的主要目标

在新的发展阶段，广大农民的生存权和发展权，与农村基本公共服务供给直接相关。现实的情况是，义务教育、合作医疗使广大农民受到实惠。当前的突出问题是：

1.乡村环境卫生急需治理，需要为农民提供健康的生活环境。乡村环境的脏、乱、差成为普遍现象，尤其是生活垃圾处理困难，农村生活卫生条件很差，容易导致疾病流行。据尉氏县门楼阡乡干部介绍，当地农村环境变差了，污染到处是，卫生条件很坏，疾病很容易流行，垃圾集中处理很困难，而政府没有财力治理。 

2.农村基础设施长期落后成为突出问题。偃师市市委副书记认为现在农村文化基础设施尤为落后。偃师市庞村镇西庞村党支部书记指出现在农村水利设施跟不上。据尉氏县邢庄乡邢庄村村长介绍，现在农村的水利设施都很陈旧了，大部分是60～70年代修建的，都快塌了，几乎不能发挥作用。尉氏县洧川镇干部反映，现在农村地区许多道路、灌渠、桥梁等基础设施年久失修。对此，有乡村干部建议把农民各种补贴资金集中起来使用，支持农业基础设施建设。据尉氏县洧川镇和门楼阡乡干部反映，现在农村办事很难，村里公共事务都是一事一议，强迫群众集资不允许，但不做也不行。农村基础设施年久失修，不如集中各种农村补贴，用来改善农村基础设施和生产条件，如道路、灌渠、井、桥等。

3.信访给乡村干部和农民都造成巨大负担，农民利益诉求机制亟待完善。尉氏县邢庄乡党委书记指出，现在农村的信访问题基本都与土地有关，土地矛盾引发信访矛盾，主要是农村宅基地问题，以及农村调地问题。据偃师市府店镇党委书记介绍，当前规定农村信访是属地管理，要一把手负责。农村信访量剧增，成为制约乡镇干部的一个紧箍咒。村里有一个煤矿，劳资矛盾特别多，经常有人上访，一上访就把我这个当书记的叫去，但是煤矿不属于镇上管啊，而是矿务局在管，还得打电话给矿务局叫人来，问题依然解决不了，别的应该干的工作也被耽误了。信访很难解决农民的利益诉求，同时上级政府把任何信访都视为破坏稳定的行为，导致地方官员耗费极大精力、浪费大量财政财力来应付信访问题。农民利益诉求机制的建设和完善是当前乡村治理需要解决的突出问题。

4.艾滋病人群体得到良好的公共服务，但还存在一些尚未解决的难题。据尉氏县邢庄乡领导介绍，目前邢庄乡全乡有900多例艾滋病病例，主要集中在四个重点村。现在国家为艾滋病人提供免费治疗、救助，计生站上门为艾滋病人服务。艾滋病人患小病的，像感冒、牙疼等，一般在本地乡镇医院就能得到免费治疗。调研组在邢庄乡卫生院实地调查也了解到乡卫生院专门辟出一块地方用来安置和治疗艾滋病人，治疗费、药品都是免费，并设有艾滋病人管理办公室，为他们建立档案。

但农村艾滋病人家庭传宗接代的传统观念给艾滋病的防治工作带来一定困难。调研中，尉氏县邢庄乡党委书记介绍，现在的农村，延续家庭香火的观念很重，有的艾滋病家庭，从亲戚朋友、村里人到处借钱盖个好房子，为男孩娶媳妇，这些人明知有艾滋病，还是要生孩子，不生不行，不让他生说是侵犯了他们的权利，这给艾滋病防治工作造成巨大困难。

二、乡村土地利益关系的协调需要完善基本公共服务体系

随着发展阶段的变化，农村许多新的社会矛盾不断出现，乡村利益关系的协调成为新阶段乡村治理的重要任务，其中农户之间土地利益关系的协调更是乡村干部日常工作的重要内容。

1.无地和少地农户土地调整意愿强烈，农户之间存在土地利益矛盾。随着承包期内农村家庭人口的不断变动，农民家庭之间人均土地面积开始出现不平衡，无地和少地农户土地调整愿望强烈。邢庄乡芦关村支书介绍，他们村有一户人家，儿子、女儿都考上大学，已经毕业工作，在村里还有土地，两口子种四个人的地，还有几户人家娶了媳妇，生的孩子都十几岁了，媳妇、孩子到现在还没有承包到土地。据尉氏县邢庄乡党委书记介绍，农村人口总体保持不变，但具体到每个家庭却在变，各家庭之间人均土地出现差距，尤其是有种粮补贴后，那些少地无地的农民调整土地的愿望更加强烈，这个问题在邢庄乡非常突出。

中央的惠农政策增强了农民得到土地的愿望。近年来，中央各种惠农政策纷纷出台，农民种粮不缴税费，反而能够得到补贴，农民对土地的占有愿望更加强烈。据开封市尉氏县洧川镇干部反映，农民对土地在粮食补贴以后，该退地的农户更不想退，该得到的更想得到。

土地成为引发农村社会矛盾的主要诱因，农户之间土地利益关系亟待协调。调研中了解到，尉氏县十八里乡某村的一个村民小组共50户人家，20户家庭人口减少，人均占有地增加；另外30户农户增加了人口，需要增地。但双方对于土地调整意见不一，矛盾很大。就在今年不久前，30户人家不管另外20户，自发组织起来调整了土地。另外20户不服，就开始集体上访。

2.完善基本公共服务有助于协调乡村土地利益关系，解决土地矛盾。针对土地问题，座谈中许多乡镇干部和村干部纷纷表示了他们的担心：由于土地不调整或征地，部分农民失去土地，他们的未来生计将成为很大问题，也为农村社会稳定带来隐患。

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  尉氏县发改委主任认为，广大农户有所养、所医、所教，农村土地问题才好解决。为此，社会保障要跟上。农村社会保障未跟上的情况下，基本口粮和生活成了问题，农民每个人肯定要有一份土地。

座谈中，乡、村两级干部普遍认为，确定农民土地的物权性质、推动土地流转是件好事。但是要有两个条件：一是加大农村基本公共服务的投入，完善农村社会保障，如农村最低救济制度、养老保险、合作医疗等基本公共服务政策，把农村土地需要承担的社会保障功能从土地上剥离出来；二是加快城市化的进程，统筹城乡发展，当前最要紧的是通过户籍制度的改革和基本公共服务的完善，使进城务工农民能够在城市里安居乐业。

三、进一步完善乡村治理的几个问题

1.强化乡村治理主体需要加强与稳定村干部队伍。做好乡村治理工作需要一批稳定的村干部队伍。作为乡村治理主体的重要组成部分，农村干部待遇普遍偏低，离职村干部没有任何退休保障。偃师市市委副书记介绍，现在农村村集体经济大多没有了，村干部待遇很差，一般每人每月200元左右，他们不是公务员，不干（待遇）就没有了，那些退下来的村干部什么都没有。偃师市庞村镇西庞村党支部书记也反映，现在村支书、村主任一个月两百块钱，其他的干部还没有这么高。

提高农村干部的待遇水平，建立良好的激励机制，有助于稳定村干部队伍。 偃师市市委副书记介绍，现在这（指村干部待遇低）成了一个普遍的问题，所以偃师市在考虑农村养老保险试点中，适当向村干部倾斜，多给村干部一些补贴投入，由政府代缴养老保险金。 

完善村民自治，加强民主监督和民主管理，建立合适的约束机制，保证村干部真正履行好公共服务职能。 调研中，我们了解到乡村的民主选举存在贿选行为。洛阳市民政局官员认为当前农村“贿选”的动力之一就是为了利用当村干部的职权获得一些利益，像宅基地、低保救济金的处理权，特别是在那些村务公开工作做的不好的村里。因此，在提高村干部的正规待遇同时，还需要组织好乡村民主选举，选出一批真正愿意为乡村服务的干部，更重要的是加强乡村民主管理和民主监督，完善村民自治，保证村干部真正为乡村服务。

2.加大农村基本公共服务投入。调研中，乡村干部普遍反映农村资金缺乏，感到为乡村提供公共服务力不从心。

财政投入乡村建设的资金不足，农民不愿出钱，乡村干部对改善乡村环境和基础设施等有心无力。偃师市岳滩镇岳滩村支部书记介绍，现在财政给村里一年就两万多块钱，根本就没有余力进行建设。据邢庄乡党委书记介绍，财政按比例退还给乡镇的经费仅够维持日常政府运转，根本没有资金投入到乡村建设中。邢庄乡邢庄村村长指出，村里没有集体经济收入，财政给村里的经费仅够村干部的工资，村里水利设施都快塌了，但就是没有经费翻修，村委会也没有办法，而且找农民收钱哪怕是一块钱都很难，现在普遍实施一事一议，群众集资不能强迫，哪怕向农民收一块钱，乡村干部的工作压力都很大。

3.调整县乡财政关系。据偃师市市委副书记介绍，现在乡镇的教育、卫生支出由县直管，其自身运转经费由乡镇财政和县财政分成负担，以2003年为基数，增长部分的分成为4：6或者3：7。省卫生厅规划财务处指出重要的是改变政府行为，要扭转政府“做不该做的事”的倾向，比如，卫生、教育部门就不该承担招商引资任务。尉氏县洧川镇干部也明确表示，作为乡镇干部，宁愿不要这1500万（财政收入），最好是县里统一管理，乡里只管落实政策，我们乡镇干部一心一意搞好服务就行了，也不用整天忙着招商引资这些问题。从长远看，就是要取消乡镇财政，实行乡财县管，由县里直管，乡镇干部一心一意做事情。

当前，县乡两级政府实际上承担了大量农村基本公共服务供给责任。要向农民提供基本而有保障的公共服务，首先必须对县乡财政管理体制进行改革，除了推进省直管县的财政管理体制，更重要的是进一步改革乡镇财政管理体制，规范和调整县乡之间的财政关系，对经济欠发达、财政收入规模小的乡镇，试行由县财政统一管理乡镇财政的办法，对一般乡镇实行“乡财县管乡用”方式，规范和加大县对乡镇的财政转移支付，使乡镇政府履行基本公共服务的事权与财力相匹配，为其有效履行基本公共服务职能提供关键支持。

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