城乡一体化的新趋势——河南省调研报告（摘要）

位于我国中部的河南省，是全国第一人口大省、第一农业大省、第一粮食大省和第一农村劳动力输出大省，也是全国重要的工业大省和经济大省。从发展进程看，河南已进入工业化中期，而城市化进程相对滞后，服务业比重偏低（见表1）。在国际金融危机冲击和国内发展方式转型的背景下，河南城乡一体化有何特殊性？其存在的问题是否具有普遍性？2008年9月2-9日，由我院院长迟福林教授带队的调研组，与河南省发改委、政府发展研究中心、社科院等相关机构进行座谈，并赴洛阳、偃师、登封、开封、尉氏等市县及所属乡镇进行实地考察。

表1：2008年河南与全国主要经济指标比较

指标	GDP(亿元)	人均GDP（元）	三产结构	城市化率（%）
全国	300670	22698	11.3：48.6：40.1	45.68
河南	18408	19593	14.5：56.9：28.6	36

一、多种方式推进城乡一体化进程

省直管县。进入新世纪，省直管县一直受到中央和地方的高度关注。河南省2004年颁布的《关于扩大部分县市管理权限的意见》，赋予巩义、项城、永城、固始、邓州5县市与地级市相同的经济管理权和部分社会管理权；新密市等30个县市也享受原地级市在项目申报、用地报批、证照发放等方面的经济管理权限，以及部分税收权限。这是河南“省直管县”改革试点的起步。今年又下发《关于完善省与市县财政体制的通知》，把兰考等15个县纳入其中，使“省直管县”改革试点范围不断扩大。

融入大城市。最具典型性的是“大洛阳”。今年河南省人民政府印发了“关于洛阳新区建设总体方案的通知”，明确界定“大洛阳”的四至，其中东至偃师市高龙镇西边界，南至偃师—伊川边界，即涉及偃师市的面积达264平方公里，涵盖李村、诸葛、佃庄、庞村、寇店五个镇，主要包括伊洛产业集聚区和城乡一体化发展区域。这在事实上将偃师市纳入“大洛阳”。

在偃师市市直机关座谈会上，市主要领导从短期和中长期发展的现实需求出发，认为从当前来看，省直管县应该是有利的，表现在很多方面，比如，审批就会减少一个层次，方便得多，进而能够提高效率；从中长期看，如果把洛阳市规划为核心区，接轨洛阳是有利的。换一个角度说，如果洛阳市能够拥有省里的一些经济社会发展审批权限等，那要比省直管县更有利。在洛阳，下属市县距离洛阳都在30公里范围内，要是省里把它确定为一个核心城市，它就能够真正带动这些市县的发展。

构建城市群。河南省政府发展研究中心的干部认为，在省直管县没有带来明显成效、直接融入大城市又缺乏条件的地方，借助中原城市群的战略规划不失为推进城乡一体化的有效路子。作为地级市的开封（市）长期以来发展相对滞后，既不存在尝试省直管县的问题，也不存在融入大城市的问题，开封（市）比较现实的选择就是积极参与中原城市群。早在2006年的中原城市群规划就将开封纳入其中，并把它确立为“郑州都市圈重要功能区”。查阅规划，我们发现，对开封市是这样定位的，“中国历史文化名城，国际文化旅游城市，中原城市群纺织、食品、化工和医药工业基地，郑州都市圈重要功能区”，要“突出城市特色，推进功能对接。强化开封的文化、教育、旅游、休闲、娱乐功能，加快郑州的休闲、娱乐等服务功能与开封衔接，实现郑汴两市功能互补”。

二、城乡户籍制度改革不能单刀直入

城乡二元的户籍制度是长期制约城乡一体化的重要因素。为加快推进城乡一体化进程，形成城乡经济社会发展一体化的新格局，2006年河南省公安厅下发了《河南省城乡一体化试点户籍改革意见》，各地纷纷出台具体的政策措施。

“取消农业与非农业户口划分”“没啥作用”。偃师市城乡一体化把统一户籍制度作为重要的体制机制创新，取消了户籍的农业与非农业界限，统一登记为居民户口，但实际效果并不理想。在偃师市乡村干部座谈会上，庞村镇干部直言，统一城乡户籍登记“没啥作用”！府店镇干部介绍，“现在偃师搞城乡一体化试点，出台政策鼓励农民进城，但是申请的人很少，到目前为止就九十八户，并且大部分是本来就已经在县城买了房子的企业主。大多数农民不愿意进程，主要是因为现在国家对农业有补贴，农村土地也在不断升值，而城市生活成本比农村高很多，同时，‘一方水土养一方人’的传统思想也使农民不愿意搬走”。

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“双放弃”政策下农民进城定居的很少。洛阳市发改委同志的介绍进一步印证了现行体制下农民不愿进城的事实。为应对金融危机，洛阳市在省保持经济平稳较快增长30条意见的基础上出台了60条意见，其中很重要的一条就是“鼓励农民进城定居”，简单地说就是“双放弃”：一是放弃宅基地，每人补贴5000元；二是放弃承包地，每人补贴3000-5000元，然后按城市登记户口，买房子有优惠、医疗保险和城里人一样、子女入学不再缴纳借读费，三年内延续农村计划生育制度，允许生第二胎，等等。到目前为止，全市报名的有800人，但已经进城的只有300-400人。为什么这么少？很多农民认为，现在国家对农民的政策好，农村户口也不错，更重要的是政府给的补贴太少，城里的房价太高，根本就不成比例（据洛阳发布的地价数据，政府拍卖出让的地价，低者每亩30多万元，高者200多万元甚至更高。数据来源：新京报，2009年7月19日），进城了没有房子住怎么办。洛阳市发改委的同志补充说，“目前的城乡一体化政策还处于尝试阶段，出台的政策只是一个刺激、一个促进，主要针对城市周边原有土地流动较频繁、规模较大的农户”。

保留农村户籍，“拿土地征用补偿和国家补贴更实惠”。我们在尉氏县了解到的土地征用补偿情况，进一步佐证了“双放弃”政策补偿标准之低，从侧面说明，“还是留着农村户籍好”。在尉氏县邢庄乡乡村干部座谈会上，该乡蜜蜂赵村党支部的同志介绍，“最近5年，村里拥有的土地从2400亩减少到1200亩，征地和租地各占一半。征地补偿每亩5.2万元，租地的租金是‘双850’，即850斤小麦和850斤稻子，租期一般不超过30年，但到期后可以续约”。在农业补贴上，“被征用后的土地不再享受农业补贴，但出租后的土地补贴‘照拿’”。这透露出两方面的信息：一是以尉氏县征地补偿标准每亩5.2万和洛阳人均耕地1亩计算，仅农民放弃耕地这一项，就应该得到5.2万元，更何况洛阳经济发展水平远远高于尉氏；二是农民保留土地用于出租不仅有“地租”收入，而且补贴“照拿”，在地租和补贴不断上涨的背景下，农民普遍认为“拿土地征用补偿和国家补贴更实惠”，也就更不愿意放弃土地，变为市民了。

为此，不少县乡干部反映，深化户籍制度改革至少需要做好两方面的配套工作：一是给予农民放弃土地的合理补偿，解决农民进城所需的“第一桶金”；二是给予农民与城市居民相当的社会保障，构建让农民在城市安家立业的重要保障，否则，简单的统一户籍登记没有多大实际意义。

三、城乡一体化要与结构调整相结合

“城乡一体化重在产业一体化”正在逐步成为共识。由于在地理位置上承东启西、连南贯北，近年来河南省不断加大基础设施建设力度，已成为全国重要的交通枢纽和运输通道。到2008年底，河南省高速公路通车里程达4841公里，连续两年居全国第一。基本实现郑州与区域内各中心城市可在1个半小时内到达、各中心城市之间2小时内到达、县城和主要旅游区半小时内可上高速公路。可以说，在每个县市的十字路口，你一抬头都可以看到高速公路的标志。但是交通的一体化并没有带来城乡一体化。2008年河南省城市化水平仅为36%，居全国倒数第5位（仅高于西藏22.6%、贵州29.1%、甘肃32.15%和云南33.0%），低于全国平均水平（45.68%）近10个百分点。为什么会出现这种情况？调研中不少人反映，主要是农村产业发展不起来，有一些发展起来的，也存在较为严重的重复现象，没有形成有效的产业链条，难以发挥集群效应。洛阳市发改委的领导认为，城乡一体化的关键在于产业发展，只有产业发展了，才能提供就业机会，才能提高收入水平，这也是实现城市化的基础。但在这一过程中，要做好统筹规划，各有定位，各有特色，错位互补，才能真正实现发展，否则，光靠交通是拉不进的，行政的“拉郎配”也是不可行的。

登封市将少林武术文化资源的开发利用与城乡一体化进程有机结合，并取得显著成效。主要体现在以下几个方面：一是以少林武术吸引外来投资。《登封市少林武术管理和发展情况汇报》显示：自1991年以来，登封市依靠武术搭台的招商引资项目有200多个，贸易总成交额上千亿元。二是不断壮大“文武兼修”的教育产业。登封市现有62所武校，常年在校生超过5万人，部分学校学员规模日益扩大，比如，少林寺武僧文武学校在校学员已经超过3000人。三是带动第三产业发展。来自登封的一组数据统计：登封武校学员的吃住行消费按每人每年6000元计算，亲朋好友来登封看望和旅游，按照1000元计算，仅此一项就可以带动登封第三产业高达3.5亿元的收入。四是提高市民素质。少林文化吸引了大量的国内外游客。除僧人群体外，影响最大的就是出租车司机，因为几乎每天都要遇到打的的外国人，现在登封的出租车司机多少都懂一点外语，“不然怎么和外国客人交流？”

“如何充分发挥文化资源优势，积极调整产业结构，将成为河南城乡一体化中的重要亮点”，河南省发改委的同志认为，充分发挥地方特色资源优势，不断延伸产业链条，做大做强特色产业，对于提高城乡居民收入，促进农民市民化，进而推进城乡一体化具有重要作用，将成为各地城乡一体化的“闪光点”。

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