越南农村土地政策及其制度安排(总第413期)——越南农村考察报告摘要

我院执行联合国开发计划署“妇女土地权益保护”研究课题计划，于2002年9月30日—10月14日，组团赴越南考察“农村妇女土地权利”。（考察团以院长助理王景新教授为团长，由中改院李峰华副教授、陈郁文、吴琼武等组成。）考察团访问了越南计划与投资部、自然资源和环境部、农业和农村发展部、劳工残疾及社会事务部、司法部、农民联合会中央委员会、少数民族委员会、中央经济管理研究院等8个部、委和研究机构；访问了义安省的7个厅局，考察了义安省义禄县义莲社，走访了义莲社第四、六、十五村的7家农户。这里摘要编辑的是考察报告中关于越南土地制度安排的部分内容。

一、土地所有权

越南宪法规定，不论城市和农村的土地都属于全民所有。1988年颁布的《越南土地法》经过了1993、1998、2001年三次修改。无论怎么修改，法律始终坚持两个基本原则：即土地属于全民所有；国家对土地实行管理和用途管制。

《土地法》把全国土地分为6种类型，即农业用地、林地、农村住宅地、城市用地、专用地、未使用土地。越南总土地面积3292.061千公顷，到2000年底，农业用地9345.346千公顷，占全国总土地面积的28.38%；林地11575.429千公顷，占总土地面积的35.16%，其中有林地约占土地总面积的30%；专用地包括建设、运输、灌溉、国防用地1532.843千公顷，占4.66%；农村和城市宅基地443.178千公顷，占1.35%；未使用土地，包括河流、荒山、岩石山地等共10027.265千公顷，占30.46%。

按照越南土地法规定，国家对土地管理有7项权利和任务。（1）地籍调查、测量和评估；（2）制定土地使用规划和年度用地计划；（3）根据宪法、土地法和其他相关法律制定土地管理法规；（4）决定土地的出让或划拨；（5）土地使用情况的检查、督察；（6）土地纠纷调解；（7）土地登记。这些职能被赋予国家土地总局（现为自然资源和环境部土地管理局）。与越南的四级行政体制相一致，省政府设立地政厅，县一级设立地政房，社（镇）一级设1名土地管理专员。四级土地管理部门代表所有者履行管理的职能。越南2000年土地利用以及2005年、2010年土地利用规划（见表1）

表1　2000土地利用情况2005、2010年土地利用规划

单位：千公顷、%

 

土地类别	2000年		2005年		2010年
	面积	构成	面积	构成	面积	构成
总土地面积	32924.061	100	32924.061	100	32924.061	100
1、农业土地	9345.346	28.38	9722.683	29.53	9998.889	30.37
一年耕地	6129.518		5988.192		5877.324
# 水稻谷类	4267.849		4133.731		3979.31
园地	628.464		462.169		360.826
长期性林地	2181.943		2559.429		2896.811
牧草地	37.575		173.351		288.06
水面水产	367.848		539.542		575.869
2、林地	11575.429	35.16	13435.583	40.86	15476.486	47.01
自然林	9774.483		10655.201		11884.985
种植林	1800.544		2702.325		3574.397
苗圃	402		16.058		17.104
3、特种地	1532.843	4.66	1954.276	5.94	2214.937	6.7
建设	1126.491		243.944		307.685
运输	437.965		527.666		604.463
灌溉	557.01		617.54		698.532
国防	191.68		252.767		261.462
4、宅基地	443.178	1.35	518.034	1.57	572.83	1.74
城市	72.158		108.541		137.06
农村	371.029		409.793		4350770
5、河流荒地	10027.265	30.46	7275.485	22.1	4660.92	14.1
河流	744.547		731.684		724.436
岩石山地	619.397		564.692		466.613

 

资料来源：越南中央经济管理研究院农业农村发展司司长朱亭强博士提供。

国有土地所有权，还充分体现在国家建设用地和公益性用地时收回土地的绝对权利。一般情况下，国家收回承包农户的土地使用权几乎不受限制，但要给农民土地补偿。

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二、土地使用权

1986年以前，越南农村经营组织形式只有两种，一是国营农、林场，二是合作社。无论那种组织形式，都统一使用土地、集中劳动和生产。1993年《土地法》进行了第一次修改，93年的《土地法》第一条规定，国家土地承包或出租给经济组织和个人家庭使用。第三条规定，国有土地无偿分配给农民使用，农民对所使用的土地有7种权利，包括：土地使用权转让、交换、抵押、继承、出租、入股、再出租。国有土地也可以出租给经济组织用于发展农林业生产，使用者同样具有上述权利，但是无论什么性质（国有、集体、私有）的经济组织，使用国有土地都是有偿的。为了公共利益而划拨的土地是无偿的，如修路、建设公园、广场、学校、医院、国防用地等。

从1993年的《土地法》开始，法律规定了全国土地价格的上、下限。各省根据国家法律原则和土地区位等级等，再具体确定各省的土地价格表。工业用地按照土地的区位、市场价值潜能确定价格；农业用地根据地力将土地分成六等。目前农用地的价格一般是：一等土地19300越南盾/1平方米，六等土地3000越南盾/平方米。

国有土地的使用权是如何交给村、社的呢？村庄与村庄之间、社（镇）与社（镇）之间的土地边界又是如何确定的？这是我们比较关心的一个问题。因为，以村、社为单位分配土地，而土地的所有者又是国家。从法理上讲，村社分配国有土地使用权必须得到所有者的授权。但我们了解到，国有土地交给村、社使用，并没有进行土地登记和颁发法律凭证。在合作社集体生产的过程中，村社使用国有土地形成了习惯上的边界。各省、县、社、村都有土地规划图。村、社的土地使用规划，需要周边村、社的认可和同意。这样一来，土地规划图成为大家共同认可的村、社土地边界的“法律”凭证。这是村社分配土地的基本依据。

三、土地分配

根据93年的《土地法》，中央政府制定的93/64号决定规定了农村土地分配办法。办法规定，分配土地以村或社为单位，根据1993年村或社的人口平均分配土地。生活在农村的国家工作人员的子女、现役军人、退休的国家工作人员等也能够参与农村土地分配。

全越耕地面积566.8万公顷，人均0.073公顷，劳均0.2公顷，低于世界平均水平，属于人多地少的国家。土地分配到农户，全国平均每户占有耕地5000平方米（7.5亩），北方农户的土地相对较少，平均每户约3000平方米（4.5亩）；但在越南南部，有的农户土地可以达到1-2公顷。越南的7个经济区农民平均占有土地情况是：西部高原人均土地2445平方米（3.7亩）；北部平原（红河三角洲）人均土地503平方米（0.75亩）；中部北方人均土地696平方米（1.04亩）；中部沿海地区人均土地805平方米（1.21亩）；北方山区人均土地961平方米（1.44亩）；南部东方人均土地1295平方米（1.94亩）；湄公河三角洲人均土地1758平方米（2.64亩）。

宅基地的分配，按照平原地区农户200平方米/户、山区300平方米/户、高山地区400平方米/户的标准分配。但我们在义安省义禄县义莲社（平原区）的调查中发现，这里农民早期建房可以获得1500平方米的宅基地和园地。（农民一般在宅基地四周留有较大面积的园地，形成具有民族风格的园林式建筑群）

因为特别强调起点公平，所以土地分配不单是数量的平均，而且还要求质量方面的平等。因此，村庄的土地被分为高、中、低三等，考虑灌溉、排涝的需要，“地势”也被纳入公平的范畴。不同地力不同区位和高度的土地都要求平等享有。这样一来，土地分割特别零碎。据越南中央经济管理学院的调查和研究，在越南7大经济区域，土地分割零碎现象都比较严重。西部高原平均每农户有10-20块地，个别达到25块；中部北方每户7-10块，个别达到30块；红河三角洲平均每户7块，个别的25块；中部沿海地区平均每户5-10块，个别的达到25块；西部高原平均每户5块，个别25块；南部东方平均每户4块，个别15块；湄公河三角洲平均每户3块，个别10块。

四、土地使用制度安排

1、土地使用期限。土地承包期限由刚开始的3年，逐渐过渡到10年→15年→20年。1993年的《土地法》规定，一年耕土地承包期限20年，多年耕土地使用期限50年，林业用地50年。时间从1993年起算。到期后，如果农户需要，还可以继续承包使用。

2、土地使用权证。土地在分配给农户后，县级人民政府颁发土地使用权证书。根据2001年新修订的《土地法》，政府规定，农户土地使用权证应该登记夫妻双方的姓名，以此作为夫妻双方转让、抵押、继承、出租和入股的有效法律凭证。截止到1999年底，全国1100多万农户中，已经获得土地使用权证书的农户达到1000多万户，已发证书的占总农户的86.8%。在已分配给农户的735万公顷土地中，有570万公顷土地颁发了土地证书，占已分配土地总面积的77%。发证书比例最高的是湄公河三角洲，有90.95%的农户、89.58%的土地已经获得了土地使用证书；西部高原地区发证的比例最少，只有77.23%的农户、45.17%的土地获得了证书(见表2)。

表2　农户、个人土地使用证书发放情况

 

地　区	全国农户农业用地（千公顷）	需发土地使用证书的面积（千公顷）	发红本到农户数
			收到红本的农户		已发证书的面积
			农户（千户）	%	千公顷	%
全国	11843.745	7357.496	10280.953	86.80	5721.031	77.6
西部山区	2130.357	963.604	1828.999	85.85	762.821	79.16
红河三角洲	2790.449	605.288	2254.924	80.81	460.900	76.15
中部北方沿海	1656.926	549.366	1528.809	92.27	490.960	89.37
中部南方沿海	1140.748	520.154	1029.671	90.27	404.890	77.84
中部高原	690.917	768.562	471.036	77.23	347.163	45.17
东部南方	813.351	1129.791	710.125	87.31	727.391	64.38
湄公河三角洲	2702.027	2820.731	2457.389	90.95	2526.915	89.58

 

资料来源：越南中央经济管理研究院农业农村发展司司长朱亭强博士提供。

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3、土地流转和整理。土地过于零碎，限制农户对土地更多的投入，也限制了农业机械化、生产技术的推广和规模经营发展。越南中央经济管理学院在红河三角洲的研究发现，“就相同面积而言，一个只有2-3块地的农户的生产耗费比有10块地的农户的生产耗费减少了2.4倍”。因此，近年来，国家鼓励农户通过土地流转和土地整理，解决土地过于零碎的问题，理想的目标是使每个农户土地减少至2—3块。（1）鼓励农户相互换地，相对集中地块；（2）鼓励离农的农民将土地转让给耕作者；（3）鼓励不愿转让土地的农民通过出租、入股等形式适量集中土地。（4）开展农田、水利、道路等基础设施建设。经过整理后的土地重新连片分配，保证农户新分配的土地面积不减、区位大致不变。

土地重新规划整理，同时土地互换，农户原承包地的面积、四至、地力都有可能发生变化。要重新测量登记、换发土地使用证书，工作量非常大，所以越南人把它看成土地制度的第二次革命。为了稳定农户土地承包权，合理串换土地而又保护农户投资的积极性，政府在规划和政策方面采取了措施。义安省政府为此发了专门文件。文件规定，等质等量的土地可以互换，好地可以换取较大面积的差等土地，离村庄近的土地可以换取较大面积的离村庄较远的土地。一亩上等土地换多大面积的低等的土地，系数由省政府文件规定。目前这项工作在全省300个社的278个社中展开。重新规划和整理土地，重新确定农户承包土地的面积和四至，在新颁发的土地使用证书上登记夫妻双方姓名。通过这项工作，全省户均土地的块数将由10—20块缩小为3—4块。

4、新增人口的土地。土地法和政策规定，在承包期内，无论人口增减，农户承包土地面积不变。但是，村社人口在增加，妇女婚丧嫁娶、户口和居住地要发生变化，客观上要求调整土地。为了新增人口用地需要，村、社在土地分配前预留“公益地”。按照法律规定，“公益地”不超过村、社总耕地的5%（一年耕）。这些土地被用来解决新增人口的土地需求。新增加的人口可以从村、社的公益地中短期租借，不过，租借土地要交纳更高的土地使用费。为保证“公益地”源源不断地对新增人口的土地需求起调节作用，村、社将离农人口的土地不断纳入“公益地”。离农人口可以根据自愿，将土地使用权反租给村、社，村社将其作为“公益地”供给需要土地的新增人口；如果原承包农户重新归农，可以从村社收回自己的承包土地使用权。

5、土地使用税和其它税费。土地无偿分配给农民使用，但农民必须缴纳土地使用税和宅地税，城市和农村都一样。根据义安省义禄县义莲社7家农户的调查，农户土地使用税大约为亩均5—7万越南盾/年。除此之外，农民还要缴纳水费，村、社公路建设集资费，学校建设费，农会会员费，农户互助会以及有关节约小组的费用、基金等。

五、妇女的土地权利

由于多次战争，越南人口中女性比例超过男性，占总人口（2001年，7868.5万）的 57.1%，农村劳动力总资源中，女劳动力达到52%。战争年代，妇女在农业生产和后方经济活动中发挥了重要作用；和平时期，随着越南改革和城乡经济快速发展，农村男劳动力加速向手工业、农产品加工业等非农领域和城市流动，农村土地的使用者越来越多的由妇女承担，出现了农业生产女性化趋势。妇女已经成为经济发展的重要力量。这是越南越来越重视妇女土地权利的宏观背景。

1、妇女权利的法律规定。《宪法》规定了越南男女公民权利平等的原则。《民法》规定了妇女与男子有同等的财产继承权。2001年生效的新《家庭婚姻法》第27条规定，从2001年10月18日开始，“所有结婚夫妇的财产要进行登记并记录夫妻双方的姓名”，“婚前财产如果没有登记或没有协议的视为夫妻共同财产”。司法实践中有一条重要的原则，判断夫妻对共同财产的贡献时把妇女的家庭劳动看成是有收入的劳动。第97条规定了离婚妇女对土地财产的分割，“一年耕的农地，原则是离异夫妻平均分割，也可以根据双方的协议分割土地”。如果离婚的一方离开原居住的村、社，另一方享有全部的土地，那么享有土地使用权的一方要补偿另一方的土地价值；对多年耕农地和住宅地，一般是离异夫妻平均分割，但司法实践强调保障妇女和儿童的权利。从法律上说，离婚妇女在选择子女抚养权、居住地、土地以及房地产方面有优先权。

2、提高妇女土地权利保护意识。为了让妇女更多的了解、掌握和保护自己合法权利，劳工、残疾、社会事务部在联合国开发计划署的资助下，编辑了《妇女权益50问》，这本宣传资料包括了国家法律和政策中关于妇女权益的规定，以及越南在妇女发展问题上对世界组织的承诺。《50问》首先在试点地区发行和宣传，进而逐步推广。

3、农户土地使用证书登记夫妻双方的姓名。以前农户土地使用证上只记户主的姓名，而户主大多数以家庭男主人为代表，只有在特殊情况下，女主人才可能成为户主，姓名被写上土地使用证书。她们认为，土地使用证书如果没有女主人的姓名，不利于实现土地使用权利上的男女平等。在她们的呼吁下，政府规定，从2001年开始，土地使用证书上要登记夫妻双方的姓名。这样做：（1）可以保证妇女共同参与家庭决策；（2）夫妻有平等的贷款抵押权利，能够使妇女获得平等的发展机会；（3）发生离婚或者发生土地纠纷时夫妻能够平等地主张自己的农地使用权；（4）有利于夫妻平等继承权，同时平等土地流转的决定权；（5）保证夫妻对子女平等的教育权。

传统习惯对法律和政策的贯彻的影响是极其重大的，越南在农户土地使用证书上记录夫妻双方姓名的工作进展并不快。义安省在世界银行的帮助下，选择2个社开展“妇女土地权利保护”的试验，其中一项内容就是在农户土地使用证书上登记夫妻双方的姓名。最近，该省与世界银行联合在试点的两个社开展调查，结果如下：

甲社：访问99个农户，其中38户访问男主人，29户访问女主人，32户同时访问夫妻两人。结果：（1）95%的土地使用证书是丈夫的姓名，4%的土地使用证书是妻子的姓名，其中有1户（占1%）是已离婚的女户主，3户（占3%）是因为丈夫在国家机关工作；（2）土地使用证书的利用率很高，有72户（占72.7%）的土地使用证书用于抵押，3户（3%）用于继承，2户（2%）用于财产分割；（3）有83%的农户认为土地使用证书应该登记夫妻的姓名，14%的农户认为不需要登记夫妻两人的姓名，因为夫妻是合一的，3%的农户认为登记谁的姓名无所谓。

乙社：（1）访问95户农户，70户获得了土地使用证书，占73.7%；（2）在已经颁发的土地使用证书中，75%登记的是丈夫的姓名， 8%登记的父母姓名，只有12%的证书登记的是妻子的姓名；（3）在12%的以妻子姓名登记的土地使用证书中，有2%是因为丈夫去世，其余都是丈夫在国家机关工作的“半边户”。（4）68户（71.6%）的土地使用证书用于抵押，2户（2.1%）的土地使用证书用于继承，1户（1.1%）的土地使用证书用于财产分割。（5）有94%的农户认为应该登记夫妻双方的姓名，3.2%的农户认为夫妻是一体、合一的，不需要登记两人的姓名，有2.1%的因为丈夫去世而未回答问卷。

调查结果表明：登记了夫妻双方姓名的土地使用证书比例很小；农村男性户主仍然是主体，不到万不得已（丧偶、离异、“半边户”等），女性决不“担当”户主角色，表明社会对“男主外、女主内”的认同；有相当一部分农户并不认为土地使用证书上登记夫妻姓名特别重要。但是值得重视的是，越南农民获得土地使用证书极其利用率都很高，尤其是有超过72%的土地证书用于抵押。这从一个则面反映了土地使用权的抵押权获取，对于农业、农村以及农户经济发展的极端重要性。

六、简短的评价

1、越南的改革取得了巨大的成功，农业、农村经济和社会发展向现代化迈进了一大步。越南农村已经建立起“国有土地、农民长期使用的土地使用制度；农村生产经营组织形式发生了根本的转变，由合作社集体统一经营过渡到家庭分散经营；农村经济运行机制逐步市场化；农业生产连续获得丰收，主要农产品由全面短缺逐步转向过剩；单位面积产量和产值大幅度提高，农产品出口呈上升趋势，已经由大米进口国一跃而成为世界第二大出口国；农贫困人口的比例迅速下降；农村居民的居住、生活条件有极大的改善。城郊型农村的农民生活出现了城市化、市民化的端倪。

2、农民自组织、农村基层各类经济、社会组织健全，活动有力。包括农民联合会、妇女联合会、祖国统一战线、安全保卫、农户互助会、妇女情感小组、妇女信用节约小组、合作社、园艺协会、养鱼协会等等。这些组织都用自己有效的活动，为农民提供各种服务，有效地推动了农村经济发展和农村社会稳定。

3、农村民间金融活动卓有成效。农民可以通过扶贫银行、扶贫基金、农民互助基金或互助会、妇女信用节约小组、农民联合会信用担保、妇女联合会信用担保等多种渠道获得贷款。在并不富足的条件下，农民尤其是贫困人口比较普遍地获得了生产发展资金，这是越南农业农村经济稳定发展的重要原因。

4、但是，越南农业农村发展还面临相当的困难。我们看到：越南并没有建立起完整的工业体系；农村工业化和城镇化刚刚起步，手工业和作坊式的加工业遍布城乡；农业产值在国民经济中的比重还占23.6%，城市人口的比例仅占24%；农业基础设施建设仍然相当薄弱；机械化程度低，耕作制度以及农业技术相对落后，生产效率不高；农民收入低下，脱贫人口收入标准过低。全越贫困人口和农村贫困人口的比例仍然分别为11%、17%，脱贫工作任重而道远。地区发展不平衡，农户与农户之间的贫富差距拉大。

越南的改革有明显的“中国模式”，但是越南人仍然创造了值得中国学习借鉴的经验。

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