转轨期波兰乡村治理考察报告

2010年1月17日-24日，中国（海南）改革发展研究院考察组赴波兰考察乡村治理，先后与华沙经济学院、波兰农业与农村发展部、波兰科学院农村与农业发展研究所、克拉科夫农业大学等12个机构举行交流座谈，重点就经济社会转型期乡村治理模式、乡村治理结构的基本特征与主要目标；促进乡村工业化和城镇化的政策体系、制度框架和主要路径；乡村自治的层次、乡村治理结构与改变农村居民在社会利益分配格局中弱势地位的路径等进行了广泛而深入的交流和研讨。

早在2002年，当时的波兰总统克瓦希涅夫斯基在一次国家发展战略会议上就强调，波兰今后在欧洲的地位取决于加入欧盟后，波兰是否能很快应对来自科学技术、经济和社会等方面的新挑战。即波兰能否落实“２００4年至２００６年国家发展计划”，这一计划将着重改善波兰经济的竞争能力、人力资源以及加快农村地区的发展。而波兰作为一个欧洲地区的农业大国，有效的进行农村改革对提升波兰在欧盟中的整体竞争力具有至关重要的作用。2004年5月1日，波兰加入欧盟，成为欧盟成员国之一。我们在考察中了解到，波兰经过将近6年的转型发展，在乡村治理方面取得了较大的突破和成绩。下面就入盟后，波兰政府在农村乡村治理几个方面的突破和创新进行简要论述。

一、波兰政府在缩小城乡差距方面的努力

据介绍，转轨后波兰的社会福利状况明显好转，居民的收入水平和消费水平进一步提高。但居民收入分配也存在种种问题：如居民收入差距相对较大，2006—2007年的数据显示，居民收入的基尼系数达到0.35，在中东欧国家中处于相对较高的水平；据介绍，波兰的小城市、农村与大城市间居民收入的差距在大约为2—3倍(波兰城市人口占全部人口的70%，而大城市人口占全部人口的25%左右)。从地区平均收入的角度看，波兰最富裕地区的人均收入是全国平均收入的270%，而最贫穷地区的人均收入只是全国平均收入的57%。其中首都华沙的人均收入与波兰最贫穷地区人均收入比例高达5：1。对于城乡差距较为突出的问题，波兰政府主要通过财政税收、财政补贴两种政府转移性手段来缩小波兰城乡收入差距。

1.财税政策

个人所得税：波兰政府非常重视个人所得税对收入差距的调节作用。据介绍，除农民以外，执行税率为19%—40%的个人所得税统一标准；并且规定，每年收入在3000波币以下的免征所得税；而超过起征点但低于最低工资的收入，当月虽然缴纳，但年底要予以返还。这些，使得波兰在波动相对剧烈的转轨时期，居民之间的收入差距不至于拉得太大。

土地税和房产税：在土地税和房产税方面，政府也根据土地或住房的具体情况而对其征收不同的税率。在土地税方面，是根据耕地的优劣确定的，地理位置好，土质好的耕地，交的税就多些；位置不好，土质差的耕地，交的税就少些。最差的耕地不交土地税。而房产税则是根据个人住房和温室的情况交的税。住房的质量好，交的税就多些；住房的质量差，交的税就少些。木质房屋的财产税高一些，一般房屋的税低一些。这在一定程度上对拉小城乡贫富差距起到积极作用。

水资源税：波兰农民生活用水一般是自来水，但生产主要用井水。波兰有关法律规定，农业生产用的深度不到6米的浅水井，不用交水资源税，但是使用超过6米深的地下水时，需要缴水资源税。

农产品销售税：波兰的农产品销售是需要缴税的，但这方面的税不是由农民承担，而是由购买农产品的消费者承担。而购买农产品的消费者一般为非农业人口，这样对缩小波兰的城乡收入差距也起到一定的有效作用。

2.财政补贴

惠农补贴：农民可以申请波兰政府的家庭补贴，也可以申请欧盟的农业补贴。虽然这些补贴数量不多，但还是会在一定程度上增加农民收入，增强农产品的竞争力。其中欧盟对波兰农民的补贴标准是公开的，并且将直接发放给农户，不经过中间环节，不会出现被中间环节截留的问题。 农民从欧盟和波兰政府获得的补贴和预算投入具体有以下三点：

（1）.直接资助波兰农业部门与农民。

入盟后，欧盟在扶持波兰农业部门的资金逐年递增。2004年为110亿波兰兹罗提（其中57.4亿波兰兹罗提来自国家预算）；2005年约为165亿波兰兹罗提（其中大约80 亿波兰兹罗提来自国家预算）；2007年，外部扶持波兰农业部门的总价值就高达175 亿波兰兹罗提。

波兰农民也在2004年第一次获得了欧盟预算对自己收入的资金补助（为欧盟原“15 国”农民获得补助水平的25%）；同时，因为一部分结构资金的迁移到农业收入补助款，故获得作为补充的有欧盟和波兰的补贴(这样可允许获得在“15 国”实行的补助水平的30%以上）。这样，波兰农业收入补助的总水平可达“15 国”补助水平的55%左右。2007 年，直接扶持农民收入的总价值超过125 亿波兰兹罗提（2005 年超过70 亿波兰兹罗提，2004 年大约65 亿波兰兹罗提）。

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（2）.出口退税补助。

在波兰，以出口退税形式的农产品和食品出口补助也占据重要地位。据介绍，2005 年波兰政府在出口退税补助的价值就达到4.205 亿波兰兹罗提。

（3）.干预购买。

在这方面，波兰的农业市场机构主要是在农产品和食品市场上的活动。2005 年这种活动的支出达到13,910 亿波兰兹罗提，其中谷物市场消耗34.2%，31.7%蔗糖市场31.7%，牛奶和奶制品市场11.3%，烟草市场10.4%。这些机构的投资活动稳定了波兰的农产品和食品市场，提高了农业生产和出口的效率，增加农业人口的收入。

二、入盟后波兰农业发生的巨大变化

农业是波兰国民经济的主要组成部分。农业生产的好坏，对波兰的经济发展和人民生活有较大的影响。据介绍，波兰人口的39％生活在农村，全部劳动力的19％从事农业生产。波兰有适宜农业发展的良好的自然条件。历史上波兰被称为“欧洲的果园”。入盟对波兰农业部门的地位产生了积极的影响。

1、农产品产量快速增长：现阶段波兰已经拥有了50多万具较大发展规模和潜力的农场，入盟后这些农场的产量得到了飞速增长。其中，本是波兰传统优势产业的“进口饲料出口肉”的畜牧业犹如虎添翼，发展迅猛。2005 年，即加入欧盟后的第二年，波兰生产商就“实现”条约指定的牛奶生产份额，达到大约85 亿升。农产品业的产量以及农产品和加工食品的出口飞速增长。2004 年，出口增长了30.2%，而2005 年增长率甚至高达32.7%，2006 年则为20%。

2、生态农业得到发展：早在2001年3月16日波兰就颁布了“生态农业法”，该法在2001年11月3日生效。后来为了适应加入欧盟的需要，2004年4月20日，波兰政府废除了原来的法案并颁布了新的“生态农业法”，新法案于2004年5月1日波兰加入欧盟之日起实施。在波兰，生态农业耕地面积为5万公顷，占波兰农业用地总面积的0.3%，占欧盟国家总的生态农业耕地面积的1%。相对欧盟其他国家，波兰无论在农场数量还是在种植面积上都是非常少的。加入欧盟后，波兰政府为了进一步提高食品质量、加大农产品出口，提高波兰农产品的竞争力，提出不断增加生态农场的数量，大力发展生态农业，提高生态食品的市场份额，以提高农民收入并最终使广大消费者受益。近年来，波兰计划将生态食品市场份额增加20%以上。波兰的生态农业在欧盟地区，具有“要向波兰食品那样好”的美誉。

3、烟草方面：2004年加入欧盟后，借助多家跨国公司的投资，波兰的卷烟生产设备迅速更新。一些烟草产品的生产已经从发达的英国、比利时等国家转移到了波兰，波兰正成为新的欧盟烟草生产中心。在2007年，英美烟草和阿塔迪斯计划扩大产量，在波兰大量投资，快速把卷烟生产从西欧转移到东欧，波兰已经发展成为欧洲最大的卷烟出口国。这有效的带动波兰现代化农业的发展和产业升级，同时也促进了劳动力的就业。

三、入盟后波兰农村土地问题的突破

加入欧盟之前，土地细碎化问题严重：波兰地处欧洲中部，面积31万平方公里，在欧洲居第9位。波兰农村基本没有实行过集体化，即使在经济体制转轨前，也只在少数地区建立了少量国营农场，绝大部分耕地归私人所有，经济体制转轨后，原来的国营农场已经全部私有化，因此目前波兰的耕地全部属于私人所有，由一家一户小规模经营，农业用地被细碎化。另外波兰农村土地总体较贫瘠，优良土壤只占11％左右，农民从事农业生产的积极性不高。同时由于房屋及基础设施建设等因素，波兰农业用地一直在逐年下降。

加入欧盟之后，出现较多成规模的家庭农场。随着欧盟公共农业政策的实施，波兰的耕地得到欧盟的直接补贴，波兰的耕地也逐年增长。也就是说，加入欧盟后市场竞争越来越激烈，为了提高经营效益，波兰农村已经出现了耕地向能人手中集中，进行规模经营的趋势。目前波兰登记农业用地2000万公顷左右，全国平均每个农户拥有耕地7．2公顷，在欧盟国家中仅次于法国和西班牙。据介绍，目前波兰最大的家庭农场已经有土地300公顷。据介绍全波兰已经拥有734个这样的经营单位。但实行土地规模经营对提高农业生产水平起到推动作用，也带来了不少农民买不起土地的问题，他们因为缺少资金搞不了规模经营，而又失去国营农场职工身份，成为社会的夹心层。此外，在土地拍卖过程中，不少外国资本进入波兰购卖土地，带来的问题也很多。

四、波兰政府全力扮演好“守夜人”角色

波兰虽然是一个欧洲农业大国，但远远算不上农业强国。对于经济和科技都不太发达的波兰来说，面对加入欧盟后的强大市场竞争，，发展农业对该国来说还是有着不可取代的地位。因此，波兰政府主要通过以下几点扮演好“守夜人”的角色：

1、农业科研和创新

波兰政府非常注重农业科研和创新，建立了比较详细的农业科研和技术推广体系。波兰的农业科研预算占政府科研财政总预算的15％左右，现阶段，波兰全国共有50多个农业类科研院所，分别由政府各部门归口管理，一是农业部所属专业研究所，二是波兰科学院，三是高等院校。农业部所属各研究所在各主产区都设有试验站，各试验站都负有为所在地区农民提供技术服务的职责。据介绍，波兰政府为了提高波兰农业竞争力，积极调动各方农业科研和开发资源，波兰农业部和科技部近日签订了一个关于共建联合研究中心的协议。波兰科学院下属设有8个与农业研究有关的研究所，主要侧重于基础和应用基础研究。 波兰共有8所高等农业院校， 也是农业科研体系中的重要力量， 其中5所为农业大学、1所为农工大学、1所为农业师范学院。

2、农业服务中心

波兰政府在各个省份和地区都设有多个农业服务中心为农业生产和农民提供服务。据介绍，这些服务中心是由政府办的，工作人员一半在中心工作，一半深入到农户免费为农民服务。主要服务项目是信息、技能培训和新技术等。信息服务主要通过出版物、组织农民参观有关公司展览以及解答农民提出的问题。最近几年信息服务的重点是波兰加入欧盟后的农业政策。技能培训主要是办培训班。培训的内容主要是如何进行经营、如何应用新技术、如何种植农作物的新品种等。据悉，全国共有数千人在各级服务中心工作，包括专业咨询师、专家和管理人员。

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3、基础设施

波兰农村的基础设施比较好，天然气、自来水、电力可以送到所有农户。但是农民在基础设施建设方面的负担不重。农村的公用设施基本由政府投资兴建。例如农村道路由政府负责修到农民的地头或院门口，农民只负责修建耕地内和院内的道路。院外的道路不用农民出钱，减轻农民负担。

4、社会保障

我们在考察中了解到，波兰政府近几年在调节收入分配，在劳动社会保障和对低收入和贫困群体的扶持和促进就业方面做了不少工作。

（1）社会保险：波兰政府特别关注农业劳动者的养老、医疗等方面的保险问题。现在，波兰的农业劳动力与从事其它工作的劳动力一样，都加入了社会保障体系。据了解，波兰每个农业劳动力每月要交纳200兹罗提（相当于人民币440元左右）的社会保障基金，享受养老保障和医疗保障。退休时（男65岁，女60岁）每月可领取500兹罗提（相当于人民币1100元）的养老金。虽然农村社会保障水平低于城镇的水平，但是这样的水平基本可以满足日常生活的需要。同时波兰就业者及其家庭均享有以全民医疗保险为基础的免费医疗，国家还赋予雇员享有如下社会保障项目的权利：其一，工伤保险；其二，退休保险和养老保险。

（2）社会救济：在对低收入和贫困群体的扶持上，波兰政府划定的贫困线标准为每月800波币，相当于250欧元；最低工资标准是全国统一的，为每月1000波币。领取最低工资的先决条件是要先工作；对把土地传给下一代的农民，还可以领到欧盟特殊的补助金。这些，在很大程度上保证了低收入者和贫困群体的生活。此外，波兰政府对没有工作的人也是非常重视，即其在劳动相关部门登记后，会在一定期限内给予其每月800波币的社会保险金；就算没有登记，失业者也可以向申请政府的房费补贴。

5、就业：

据我们了解，2000—2006年波兰失业率分别达到16.4%、19.1%、20.2%、19.7%、18.2%、16.9%和12.2%(2006年失业率的下降与到国外寻求工作人员和提前退休人员的较大幅度增加有关)，2009年波兰的失业率是9.8%，其中农业相关人员的失业率是5.3%，但值得注意的是，波兰的农村非农业人口失业率要高出很多，达到13.9%，面对这么高的失业率，波兰政府积极采取了一系列促进就业的措施。主要表现以下两方面：

(1)扩大国内就业机会：即一方面大量引进投资，发展非农产业，就地解决大量非农人口就业问题，希望在农村能够创造出更多的就业，让农民继续留在农村。如在具有旅游特色的农村开发农业生态旅游，使大量农村富余劳动力留在农村；另一方面积极规范农产品市场，培育壮大农业商人，让其在以市场需求为导向来从事农业生产的过程中，提高农业生产效率与收入。

(2)扩宽国外就业机会：加入欧盟后，波兰的农村非农业劳动力越来越倾向于移民至欧盟的其他国家寻找就业机会，比如英国、爱尔兰、德国、法国、芬兰等。从2004年加入欧盟到2008年，波兰移民人数超过200万，其中大部分是农村的非农业劳动力。因为他们在国外可以获得更高的收入。

6、教育：

在波兰，农民子女上学的费用由政府根据各学校招生情况，直接拨给学校。据介绍，一般情况下，政府拨给每个农民子女的教育经费多于拨给每个城市居民子女教育经费。政府希望通过教育，不断提高农民的素质，进一步缩小城乡差别。

五、波兰完善的农村金融体系为农业生产保驾护航

农村金融信贷政策：为了提高波兰农民和农业加入欧盟后的生存和竞争能力。波兰政府努力为波兰农民争取贷款，主要是帮助农民进行贷款项目的可行性研究，准备相应的文件和资料。贷款的最终决定权是银行，但服务中心帮助农民起草的贷款项目可行性研究报告对银行决策具有重要的参考价值。例如，近年来，波兰为吸引更多的青年人从事农业生产，对40岁以下的青年农民提供的优惠贷款，利率只有1．9％，大大低于其他贷款的8％－10％的利率水平。这类贷款由政府贴息，银行决策。在决定这类贷款投向时，服务中心的意见是十分重要的。因为中心的咨询员经常深入农村，比较了解青年农民的情况，他们的意见对银行很有影响。

农民合作金融组织：在波兰，很多具有一定数量和生产规模的农村一般都会有农民合作金融组织。即由社员入股组成，实行社员民主管理，主要为社员提供金融服务的农村合作金融机构。这为波兰农民实现规模生产清除了生产资金短缺的障碍。

六、波兰农村的自治组织增强农民自主意识

波兰的行政体系：自1999年至今，波兰在三级政府均实行选举自治，省级实行双重管理结构（中央政府在省级设有派出监督机构）。从战略规划方面看，省级—自治政府主要负责省的战略规划和与中央政府的区域发展合同；县级政府扶着县的发展规划，乡级政府负责地方的发展规划。从提供公共服务方面看，中央政府负责高速公路和国家公路；省—自治政府负责省内的道路网络、水管理和一些高等教育设施、公共卫生和环境保护；县级政府负责县道路网、中等教育、公共健康和卫生服务、失业救济和防范措施、土地的注册管理和调查。乡级政府负责供水和排污、废物的回收和处理、街道的清洁和照明、公园和绿地、供暖、乡级道路、城市公共交通、幼儿园和小学教育、社会服务（如住房补贴、老年人服务等等）、社会住房的建设和乡住房的管理、地方的图书馆、剧院和文化机构等。由此我们可以看出波兰的行政体系是层级越低，其管理的职权就越大，职责也越细，管理的自由度也越高，这有助于充分激发基层民众的政治参与热情，增强其自主意识。

游说组织：现阶段，波兰拥有成百上千的游说组织。他们具有高度的自觉性和明确的需求，并且知道如何朝着自己的目标努力。这些组织吸纳了大量的商人、律师，其组成并不全部来自波兰国内，很多人与来自欧盟其他国家的人联合建立游说团，有的甚至成立办公室，或者类似于议会的组织，甚至建立了发言人制度。农村的非农业人口也应当逐步建立自己的游说组织，影响政府和欧盟的政策取向。

七、波兰乡村治理对中国的几点启示

1、充分发挥财政税收的杠杆作用，缩小城乡差距。

2、重视农业科技和创新工作，为农业生产提供智力保障。

3、加大对农村的投资力度，实现城乡公共服务均等化。

4、适当调整农村土地，有效利用土地资源，实现农业规模生产。

5、下放权力，形成县级政府以下实行自治管理体制。

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