韩国新村运动考察报告

应韩国庆尚北道知事的邀请，经海南省领导批示，2009年9月17日至9月22日，由省农业厅林道孔副巡视员带队，省农业厅、省住房和城乡建设厅、中国（海南）改革发展研究院和外事侨务办公室相关人员一行5人，对韩国新村运动进行定向考察、学习。

这次活动参观了“大韩民国新村博览会”，听取组织者对韩国新村运动的介绍；实地考察了龟尾市、济州道、首尔等地区新村运动的进展情况，沿途走访农户，重点了解当地政府和农民组织对农业生产和农民生活提供的支持和帮助；与西归浦农业技术中心研究员和指导员就当地的农业、农村、农民问题进行了座谈，并参观该中心的生态示范园，同时还参观了济洲道乡村旅游点。现将考察中的几点感受和启示报告如下：

一、主要经验

1.韩国新村运动被赋予了新的理念和时代精神

（1）新的时代环境下，韩国新村运动由农村拓展到城市、单位和工厂。进入新世纪以来，韩国经济社会环境发生较大变化。一是经济低速增长；二是人口出生率下降，尤其农村劳动力供给不足；三是农村社会问题突出，农业竞争力下降；四是市民对提升国民意识提出更高要求；五是地方分权化趋势明显。

在变化的时代环境下，韩国新村运动由农村走向了城市、单位和工厂。

城市新村运动的目的在于消除城市社会的不合理因素，形成健全的社会风气，建设美丽而舒适的城市，为此开展了三大秩序运动。第一，精神秩序，为克服城市个人主义和利己主义，重点加强邻里之间的纽带意识、忠孝敬老思想等传统道德意识。第二，行动秩序，包括街头秩序、遵守公共道德、守时以及杜绝酒后闹事及街头暴力事件等。第三，环境秩序，包括各家各户门前自己清扫、整顿街道环境、保护绿色河川等。

（2）韩国新村运动的价值取向正由“勤劳、自助、合作”的基本精神提升为“服务、协同、融洽”。1970 年 4 月朴正熙总统正式号召要搞一场以“勤劳、自助、合作”为精神主旨的乡村建设运动。这一精神主旨贯穿“新村运动”始终, 确定了“新村运动”的实施主体和价值取向，主旨在于激发“干就行”的信心，表明“新村运动”的实施主体是村民, 运动作用的对象也是村民, 运动是否成功也要看村民, 政府部门只是管理者, 是制度提供者, 物质捐助的提供者、监督者。此精神主旨确定了新村项目的实施需要村民们集体参与, 其特点是自助, 不会形成对政府的依赖。

在新的时代环境下，韩国新村运动的价值取向更高层次“服务、协同、融洽”提升。“服务”精神是通过对别人的照顾侍奉，增强自己的归属感和责任感。例如，我们参观的龟尾市农村历史馆，馆内的保安等服务人员都是志愿者。据陪同人员介绍，韩国在很多领域都有志愿者，他们尽自己能力为社会提供更多服务作为自己的职责。“协同”精神是为了实现新时代农村运动的目标，而更加主动的参与到合作中来。“融洽”精神是为了缓解日益突出的社会矛盾，促进社会和谐所倡导的一种精神。

2.政府主导与农民积极参与是韩国新村运动成功的决定性因素

（1）韩国新村运动之所以成功，第一位的原因来自最高统治者的执着。中央政府为了确认经济增长的成果，有意识地运用了由总统担任主席, 所有内阁成员都参加的“经济月评会议”。 每次会议听完村民的成功案例后, 总统都会与农民夫妇共进午餐, 他们所在郡(县) 和面(乡镇) 的官员也有机会同席而坐, 这激励着其他地方政府官员也会尽力使他们所辖地区出现更多的成功典范。在经济月评会上的演讲给他们提供了很好的汇报机会, 农村的各类社会问题因此得以顺利解决。

在本年召开的韩国新村博览会，韩国总统李明博出席并发表了演讲。陪同人员介绍，每年在庆尚北道召开的新村博览会，总理以上政府高官都会有代表出席，以表明中央政府对新村运动的重视。

（2）农民在农村发展项目上有充分的选择权，激发了农民参与的热情。韩国政府官员认为，村民的积极参与对农村发展项目来说是一个必不可少的条件。韩国新村运动是由当时总统发起并热情支持的自上而下的一场政府主导的运动, 但始终未强制村民执行政府意愿。村庄是否实施、实施什么项目都是村民自己选择的, 村民不会感受到来自行政体制的强制压力。

（3）新的时代环境下，政府与新村协议会将共同成为韩国新村运动的推动者。从20世纪70年代到80年代,整个韩国建立了从中央到地方新村协议会组织体系。新村协议会在经济发展、产业规划、资金支持、公共工程、生活设施改善等方面起着主导性作用。政府发挥作用主要体现在政策规划、项目启动、资金提供、法律保障、信息和培训等方面。 “政府+新村协议会”将是21世纪韩国新村运动的推进主体。

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3.村庄之间为获得项目而开展的竞争提高了项目实施效益

在新村运动的早期，村民们并没有表现出太多的参与热情，这种局面直到在“一揽子方案”中引入竞争机制时才被打破。在政府提出的“一揽子方案”中，每一个项目都在经济、技术以及产品交易等方面获得了政府援助。在项目的执行过程中，村庄的表现越出色，它能获得的政府援助就越多。这种奖勤罚懒的政策极大地激发了村民的参与热情。

当局每年都按照预定标准对村庄在新村运动中的表现进行评估。村庄被分成三种类型：初级阶段型、自助型及自给自足型。评估时如果某一村庄获得了较好的分数，它的类型便可获得升级。当看到表现好的邻村从政府援助中获益时，村民们的态度改变了。当多数村民积极地参与到村庄绩效提升活动中时，新村运动也就被证明是富有成效的。

4.项目管理的分权化提高了地方政府服务的有效性

在新村运动的早期，新村运动项目的管理权主要集中在中央和地方政府，由于各地存在差异，农民对地方政府提供的项目并不太感兴趣，导致农民参与程度不高。由于地方官员的考核和升迁直接与当地新村运动的实施情况挂钩，地方政府官员对于这种集中式的项目管理也多有抱怨。正是在这个背景下，项目管理开始由集中式管理向分权化管理转型。

随着地方分权的推行，地方政府官员在可行性检验中能够更好地考虑到当地的具体情况以及村民们的需求和能力。地方官员介入越积极，地方政府与村民的关系就越融洽，新村运动项目获取成功的机会就越多，地方官员也就因此得到更好的政绩评价。地方官员意识到他们的政绩与村民们在新村运动中的积极参与程度息息相关。村民们也同样认识到，自身生活条件的改善取决于同地方官员进行合作。

5.由内务部牵头的条块结合的组织架构推动了韩国新村运动的有效开展，但也有其脆弱性

从中央到地方，韩国建立了一整套组织领导体系来推动新村运动。在中央一级, 具体领导部门是内务部而非农渔部, 负责“新村运动”的计划与执行。内务部管理省级、县级地方政府和警察系统, 比只负责农业生产的农渔部更有利于村庄有效开展新村项目。

中央政府其他各部、委、办, 从主管经济建设的部门到文化、教育、卫生等部门, 大都被列为支持性机构。中央政府还在1972 年成立了一个专门机构以协调中央各部门, 并负责新村运动的政策制定工作, 由内务部长挂帅, 其他相关部门的副部长任委员。从各道、市、县到最基层的行政镇, 也层层复制这种模式。总统不时检查地方官员的行为，政治压力和与新村运动直接挂钩的绩效考评体系，是保障韩国新村运动的强大动力。

新村运动组织基础的稳定性依附于当时韩国领导人的政治决心。但这种制度与总统的任职和总统的关注度密切相关，一旦换了总统或总统关注度减弱，新村运动的动力必然大大减弱。因此，韩国新村运动的组织架构作为一项长期制度安排还远未完成。

6.注重农业生产与乡村旅游的结合

在我们沿途走访的农村，给我们的第一感觉就是“干净”。即使在田间地头，也看不到废弃物随意堆放。新村运动指导员给我们介绍，韩国大部分农村的环境治理已与城市连为一体，垃圾集中堆放处理，城市生活污水排输管道已经延伸到农村。目的是在发展农业生产的同时，创建舒适的村庄。优美的田园风光为发展乡村旅游提供了条件。例如，西归浦农业技术中心不仅为农民提供各种技术指导，而且该中心也是观光休闲的好去处。

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济州道政府为发展乡村旅游，特别注意保护民俗文化。例如，我们参观的济州道城邑民俗村，政府为保护当地茅草建筑等文化遗产，把全村的人全部供养起来。当地农村居民延续着传统的生活生产方式，该村获得旅游收入在全体村民中平均分配，当地人称自己提前进入“共产主义”。

在济州道，服务业是其绝对主导产业，没有大型工业。整个岛上只有两根烟筒，一个是发电厂的，一个是垃圾焚烧厂的。优美的自然环境和足够吸引力的免税购物政策，吸引了国内外大量游客来济州道旅游观光，年均达到50万人次。当地农民也从服务业发展中得到了实惠。一方面，当地农民就地可以实现转移就业，这也符合韩国政府鼓励就业人口向首尔以外的地区转移的政策；另一方面，大量游客来到农村休闲度假，给农民带来更多收入。据新村指导员介绍，当地农村居民的年均收入水平达到了2万美元左右。

二、主要启示

1.树立“干就行”的时代精神。此次考察最强烈的感受，就是韩国人民积极向上、甘愿奉献的国民精神。无论是与我们座谈的政府官员和新村运动指导员，还是田间耕作的普通农民和志愿者，“勤勉、自助、合作”的基本精神在他们身上表现的淋漓尽致。海南国际旅游岛建设，不仅要改善基础设施等硬件环境，更重要的是要加强海南的软环境建设，培养城乡居民的岛民意识，树立“干就行”的时代精神。例如，海南各市县正进行环境卫生大整治，目的是改变环境脏乱差的现象。我们认为，环境大整治，不仅应在城市，也要拓展到农村；不仅要坚持把这项活动持续下去，更要从根本上改变岛民的生活习惯，培养“爱岛、护岛”的国民意识，把保持城乡环境作为自觉行动。

2.新农村建设重在提高农民的参与热情。韩国新村运动成功的因素就在于把政府主导和农民参与有机的结合起来。海南在推进新农村建设中，第一，政府可以考虑设计“一揽子方案”，农民可以选择那些对他们有实际价值的方案。第二，完善村民自治，提高农民参与新农村建设的独立性和项目选择的自主性。第三，大力发展各种农业生产组织。韩国农业生产当前遇到一个问题就是销路不畅。在海南，农业生产的“三低”问题（即产业化水平低、工业化水平低、服务业发展水平低）阻碍了海南生态农业效益的发挥。改变这种现状，重要的是要发展各种农民组织，发展特色农业；政府应加大对农业生产的金融支持，延长农产品产业链，增加农产品附加值，提高农民务农收入。

3.整合新农村建设的行政资源，提高支农政策的有效性。目前我省涉农部门多达10个以上，各管一摊，实际工作中还存在职能交叉，降低了支农、惠农政策的有效性。建议把如何整合涉农行政资源，提高支农政策效果作为海南推进新农村建设的重要课题来研究。

4.打破城乡分治的体制格局，推进城乡一体化。在城乡分治的体制格局下，生产要素流向中心城市。在缺乏资金、人才和技术的情况下，农村资源的开发水平远低于城市，同时资源价值也远低于城市。农村资源价值的提升，必须依赖于农村与主要城市之间的产业联结、基础设施联结、市场联结等多个环节。城乡基础设施、产业融合程度越深，农村的热带农业资源、旅游资源、土地资源等价值就体现得越充分。但在现有的18个市县、外加一个洋浦开发区的行政区建制下，难以形成旅游的整体优势。统筹全岛旅游等重要资源，客观要求打破资源为18个市县分割分治的格局，全岛按照一个大城市的思路统一规划设计，从根本上打破旅游等重要资源的行政分割，实现资源优势最大化。

5.发展多功能农业，拓宽农民收入来源。济州道新村运动给我们的启示是，农业生产与乡村旅游实现了紧密结合。海南应把发展乡村旅游和生态旅游作为国际旅游岛建设的重要内容，让农民从旅游业中受益。发展乡村旅游，重要的是要在交通、电信、环境保护等方面实现城乡一体化。

6.彰扬本土文化。韩国为了传承本土文化，在很多地区建立了民俗村，保持其原址原貌。海南是一个移民地区，文化呈现多元化特点，最具特色的是黎苗文化。在国际旅游岛建设中，应切实做好本土特色文化的保护、传承和发展。

三、几点建议

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当前，海南全岛上下正在全力推进国际旅游岛建设，海南国际旅游岛也即将得到国务院的正式批复。国际旅游岛的核心是全面的体制机制改革。借鉴韩国新村运动经验，海南应以国际旅游岛为平台，以提高农民收入为主线，以统筹城乡资源为重点，加快推进以城乡和区域经济社会发展一体化为重点的体制机制改革。

1.提高农民参与新农村建设的竞争性和积极性。2008年，我省农村人均纯收入比全国低371元，在经济特区中排名居末。我们在中部农村调研中发现的问题之一是农民缺乏热情，“等靠要”的思想还比较严重。借鉴韩国新村运动经验，在政府“输血”的同时，更重要的是通过引入竞争机制，树立致富典型，激发农民致富的积极性，变“要我做”为“我要做”，从而形成“内部造血”的持续机制。

2.大力发展乡村旅游及其服务业。济州道农民收入能达到甚至超过当地平均收入水平，相当大的因素来源于旅游收入。经过30年的改革发展，从总体上说，我国已由生存型阶段进入到发展型阶段，国民消费支出更多用于旅游休闲。建议国际旅游岛建设中应充分重视开发乡村旅游。一是加大农村道路、环境等基础设施投入力度；二是通过扩大开放，大力发展农村教育、医疗、电信等服务业，改善乡村旅游的软环境，让国内外游客享受安全的旅游环境；三是开发具有本地特色的乡村旅游产品，能够使国内外游客体验到不同的旅游文化。

开发旅游产品对发展城市旅游同样重要。来韩国旅游的游客支出中，相当大比例用于购物，一是韩国有足够吸引力的免税购物政策，在济州道、首尔免税店购买的世界知名的产品（如化妆品、手表）的价格比我国国内价格便宜1/3，高档消费品购物节省支出大概可以节省出一张机票钱；二是产品能保证质量。例如，我们参观的城邑民俗村，所售卖的当地野生蜂蜜、五味子等产品都参加了三星的保险，使旅游消费者可以放心购买。

3.大力培育农村合作组织。《农民专业合作社法》2007年颁布以来，海南农民专业合作社得到了快速的发展，目前已超过1500家，但大部分规模较小，运作不规范，多数存在着资金投入不足，缺少有文化、懂技术、会经营的带头人等问题，合作社的带头作用未能达到预期效果。建议省委省政府加大对农民专业合作社的扶持力度，推进农民专业合作社与信用社的合作，提供小额信贷支持，重点培养一批会经营的合作社带头人，引导农民专业合作社以优势特色产业为依托、特色产品为载体健康发展。

4.激发市县新农村建设的积极性。市县作为最接近农民的一级政府，最了解新农村建设需要什么。建议在“强区扩县”中，应更注重提高市县政府新农村建设的积极性，把新农村建设成效作为市县干部考核的重要指标。当前，市县政府应把为农民提供最直接、最急需、最迫切的基本公共服务作为县市干部考核的主要依据。

5.提高对农民培训有效性。韩国的经验启示我们，农村科技培训机构一定要根据当地发展实际，提高农民培训的有效性。我省教育移民工程、农村职业教育工作均走在全国前列，取得了显著成效。但农村内部劳动力，特别是农村致富带头人素质的提升教育工作还比较滞后。建议省委省政府加大对农民培训力度，建立覆盖全省的省、市、县三级农民培训网络。

6.发展特色农业，增强农民增收能力。当前，受国际金融危机的影响，农业稳定发展和农民就业增收任务艰巨。发展一村一品，既是充分发挥海南比较优势，增强热带特色农业竞争力的重要方式，也是进一步挖掘农业内部潜力，促进农民就业增收的重要途径。建议通过农民专业合作社来带动农村“一村一品”甚至“一乡一品”的发展，在政策上鼓励各种龙头企业和农民专业合作社创造品牌，政府应在知识、资金、政策等各个方面给予支持。同时，鼓励这些企业走出去。比如我省一年一度的冬季农产品交易会，是农户和龙头企业展示自己农产品的好机会。建议逐步从政府开始，促销农产品，到逐步以企业为主促销农产品，通过“公司+农民”等各种形式连接，保证农产品的质量和品牌的可持续性。

调研组组长：林道孔  省农业厅副巡视员

调研组成员：关广晟  省农业厅团委书记        

            夏  锋 中国（海南）改革发展研究院海南所所长

覃业栋  省外事侨务办调研员

    朱运梓  省住房和城乡建设厅调研员            

执笔：夏 锋 关广晟

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