世纪之交：全球金融挑战下的中国宏观经济政策

世纪之交，国际金融市场险象环生，世界经济正面临着半个世纪以来最严重的金融挑战。探讨研究世纪之交经济、金融全球化过程中的新特点、新矛盾、新问题，了解把握世界经济发展的大趋势，从而实施有效的社会经济政策，是世纪之交我国经济社会持续稳定发展的最主要条件。

近期，由中国(海南)改革发展研究院牵头召开的“亚洲金融危机与中国经济发展国际研讨会”上，来自10多个国家和我国内地及港澳台地区的100多位专家学者，就“金融危机和中国的宏观经济政策”等重要议题进行了深入研讨。现综合与会专家的观点和意见，提出以下建议：

一、世纪之交，开拓农村市场，扩大国内需求，奠定宏观经济政策的稳定基础

1、从长远看，扩大内需，必须要启动农村市场，增加农民收入，发展农村经济，这是我国经济持续发展的根本大计。

到目前为止，我国农村还生活着九亿一千多万人口，数量占我国人口的70%左右，占全球人口的15%，如果能把这块市场打开，对我国的经济增长会起到非常重要的作用。实际上现在我国农村人口的消费水平还相当低，占70%的农村人口所购买的消费品占全社会消费品零售总额的40%左右，即3.7个农民在消费品方面的购买力才相当于一个城镇居民消费品的购买力。从这个角度看，我国农村消费品的市场确实有着非常大的潜力，我国经济发展下一步的支撑点还是农村。为此，政府要积极采取一系列有针对性的政策措施，刺激农村经济的增长，开拓农村市场，并且这些政策要长期坚持下去。无论是在经济低谷时期，还是经济景气时期，都要同样重视农村发展问题，在国内真正形成城乡统一的巨大市场，才能使我国在面对任何外来经济冲击和风险时，有更大的回旋余地和自主性，形成我国宏观经济政策和可持续增长的稳定基础。

2、农民收入水平较低，收入增长缓慢是当前开拓农村市场最突出的矛盾。

我国农村对消费品的购买份额比较低，一个很明显的原因就是长期以来他们的收入水平较低。因此，开拓农村市场就是如何增加农民收入的问题。从当前的情况看，农村最突出的问题恰恰也是农民收入增长缓慢。这主要是因为：①城市化进程缓慢、大量人口滞留在农村，农村存在着就业极不充分、劳动效率低下的突出问题。由于长期受计划经济体制的影响，农民向非农产业的转移遇到很多困难。②农村经济的生产结构与市场的需求结构出现了日益明显的矛盾。以往形成的偏重于数量增长的生产结构，越来越不能适应人们生活水平提高后讲究品种和质量的需求结构。③由于行政体制改革的滞后，乡村政府机构急剧地膨胀，农民的负担也在不断加重，各种各样的名义摊派消化了农民的有限收入，使农民的可支配收入减少等。

此外，对于开拓农村市场实际上还存在着缺乏必要的社会环境问题。农村不少地方缺乏必要的消费条件，这主要是农村的基础设施不足和公共产品的费用过高，限制了农民消费水平的提高。要把开拓农村市场的强烈愿望变为现实，还有非常大的困难。

3、增加农民收入，扩大农村市场，需要采取一系列针对性很强的措施。

(1)扩大政府对农业和农村基础设施建设的投资。包括增加对农林水利设施建设和生态环境保护、建设的投资，加强农村道路建设、电网建设和粮食仓储设施建设。在这些项目建设中鼓励使用农民工，在有的地方实行以工代赈的措施，尽可能直接扩大农民的就业、增加农民的收入。

(2)依靠科技进步，促进农业生产结构的调整和优化。以市场需求为导向，淘汰品质差、不适销的品种，扩大优质品的生产，利用当前农产品供给充裕的有利时机，调整农业生产的基本思路，使生产转到以质量和效益为中心的轨道上来。

(3)扩大农产品的转化和加工规模，发展生产、加工、销售一体化经营，既实现农产品的增值，也创造农产品的新需求。

(4)继续支持乡镇企业的发展。鼓励乡镇企业加快产业结构和产品结构的调整，鼓励乡镇企业优化企业布局，鼓励乡镇企业进行制度创新，在继续发展集体经济的同时，支持和鼓励非公有制经济在农村有更大的发展。

(5)把发展小城镇作为带动农村经济和社会发展的一大战略，在节约用地、保护环境、搞好规划的前提下，促进乡镇企业和农业剩余劳动力向小城镇转移，同时兴起建设小城镇的高潮，形成农村新的经济增长点。

(6)推进和扩大农村的基层民主，对农村实行政治体制改革，同时加快农村的税费制度改革，进一步做好减轻农民负担的工作。对合理负担实行“定项限额、三年不变”，抓紧进行农村税费制度的改革，加快进行对农民负担和承担劳务的立法，对乡镇进行机构改革和人员精简。

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二、未来1-2年，实施财政政策的关键是如何刺激民间投资的积极性

1、实施持续的扩张性财政政策需具备相当的基础和条件，采取单一手段刺激经济是有局限性的。

在1998年反危机措施中，我国政府动用财政力量，不断拓宽投资领域，从而启动国内需求，推动经济发展。这种扩张政策是短期内可以见效的手段。但如果政府一味偏好使用财政手段来刺激经济发展，会对经济发展的长期利益构成威胁。从长期利益来看，能够支持长期经济发展目标的关键在微观、在企业。仅仅依靠宏观调控，特别是依靠财政力量来拓宽投资领域，试图长久带动国内需求是有局限性的。

实行积极的财政政策，必须具备一定的政策条件：第一就是要有可利用的剩余经济资源；第二是财政本身要有一定的承受能力；第三个是财政政策和货币政策的协调配合，即货币政策能不能为实行适度扩张的财政政策提供基础，提供支持。现在我国银行资金相对宽裕，对国有企业约束力加强，软预算约束的情况有所好转，企业贷款谨慎的现象越来越明显，银行本身需要财政扩大国债发行规模，以改变资产结构，提高资产质量。从这三个方面来看，实行适度扩张的财政政策是有基础有条件的。但去年所实行的积极的财政政策只不过是一种阶段性、暂时性的政策措施，不是一种政策类型，不能长久地维持下去。它只不过是面对亚洲金融危机的冲击，面对国内所出现的新形势、新情况，为了完成既定的经济增长目标，保持经济适度快速增长而采取的一种阶段性的政策措施；它不是一种全面松动的政策，也不是一种财政支出全面扩张的政策，而是一种结构性的扩张，一种定向性的扩张。作为适度扩张的财政政策的另一个特点是政策组合上的复合性，不能单一地依靠增加基础设施建设投资这一路径来达到刺激需求和刺激投资的目的，而是要采取多种政策措施的组合。

2、未来1-2年，实施财政政策的关键是探索替代财政政策推动经济增长的因素。

保持经济持续快速增长的需要是客观存在的，如何取代财政政策对经济的拉动力量显得尤为重要。也就是说，既要保持经济的快速增长，又要使扩张性的财政政策逐步地退出而转入正常转道。因为依照长期目标，我国还是要保持财政的收支平衡，要逐步地减少财政赤字。目前扩张的财政政策预计最多能维持2-3年，2-3年以后，这个政策要转型，还要回到适度从紧的财政政策轨道上来。解决这个问题的关键是要找到替代财政政策推动经济增长的因素，找到使扩张的财政政策逐步退出历史舞台的替代性因素。这些因素从我国当前现实来看，第一是市场与消费替代；第二是民间和企业投资的替代；第三是出口需求的替代。只有找到这三个替代因素后，财政政策才能转入正常的轨道，从而达到既保持国民经济的适度快速增长，同时又使财政政策结束其暂时性、阶段性的历史使命而走上正常轨道。

3、在财政政策上，调节的方向应是节约行政性开支，扩大经济性、社会性、公共性开支。

(1)增加基础设施等公共工程投入；(2)对国有大企业利用负债建成的重点基建、技改工程注入资本金，发挥投资效益；(3)加大对贫困地区的转移支付；(4)安排和增加下岗失业人员培训费用，把这项开支纳入各级财政的经常性预算；(5)中央和地方财政共同建立和实施社会最低生活保障救济制度，根据国情对伤残人、鳏寡老人、贫困家庭儿童提供一些专项救助项目，以保持社会最基本的购买力；(6)在税收方面，应坚决清理各种乱收费，减轻企业负担；同时为鼓励和刺激经济增长，可选择适当减免投资方向调节税，有限期减免重点技改项目、高科技项目的税收，提高出口工业制成品退税率等政策。这些政策都需要财政支撑，其代价就是增发国债，以及适当延缓平衡中央财政预算的进度；(7)充分运用贴息手段，发挥财政资金投放的倍数效应。财政发行国债直接投资对拉动经济增长的作用是有限的，而运用贴息手段，可以调动更多的社会资金参与投资，拉动需求；(8)合理运用财政补贴，确定补贴方向和补贴方式，通过变动市场价格来促进资源合理配置，优化产业结构；(9)进一步完善出口退税制度，提高退税率和及时性，促进产品出口。

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三、面对企业和个人预期不足，调整投融资政策，为民间投资创造空间，拓宽社会资本投资渠道

1、抓住当前有利时机，要不失时机地推进企业投融资体制改革。

有效需求不足的根源在于企业没有积极性，缺乏投资欲望，而企业缺乏活力的重要原因是投融资体制问题。因此，如何深化投融资体制改革，增强企业活力对于经济的发展有着十分重要的意义。

(1)对投资审批制度进行改革。结合国有经济在不同行业有进有退的战略性调整，将部分竞争性工业领域投资审批制改为备案制，更多地发挥市场配置的作用；在政府不增加竞争性工业领域投资的情况下，通过投资体制改革，促进民间投资新开工项目尽快启动；(2)加快国有企业产权制度改革。强化企业经营者和员工利益激励机制，增强企业技术创新、扩大投资的积极性；(3)改善对非国有企业(特别是中小企业)的金融服务，推广上海等地的“中小企业风险担保基金”办法，解决中小企业担保难的问题，在清理整顿地方性股权交易市场的基础上将其规范发展为非国有企业融资的全国性资本市场，开辟非国有企业直接融资渠道，充分发挥非国有企业增长潜力；(4)提高金融机构参与经济活动的活力。在提高对金融机构资金安全性要求的同时，加强对资金流动性、效益性的指标考核，将流动资金贷款审批权部分下放到基层。

2、以非国有经济和广大中小企业为重点，放宽投资政策在目前具有特别重要的意义。

目前，非国有经济和中小企业已成为经济增长的生力军，是经济增长中最具活力的部分，因此，刺激企业投资积极性应侧重予民间中小企业投资的积极性。①放开部分基础设施投资领域，鼓励民营企业、私营企业和个人投资；②政府要支持一些科研机构免费帮助中小企业搞技术改造，增强产品设计能力，提高产品技术水平；③用投资减税以及资产折扣抵税等财政手段支持中小企业的投资；④着手在上海、深圳成立中小企业股权流通的第二市场，为中小企业上市创造条件；⑤加大执法力度，提高执法人员素质，严惩不合理收费，为中小企业发展创造宽松环境。

3、配合积极的财政政策，加快基础领域改革，尽快开放投资领域，实现经济的全面启动。

目前投资的只是政府这一块，企业这一块还没有启动，企业萎缩必然导致经济萎缩，而企业萎缩的根源是基础领域投资体制改革滞后。在长期短缺经济下，我国基础领域投资体制的目标在于抑制投资的盲目扩张，投资的主体主要是政府，政策措施的着力点是限制投资主体，划分投资领域，严格项目审批程序等。随着市场经济机制的不断完善和买方市场的形成，我国国民经济已经由短缺经济转化为低水平的结构性的过剩经济，投资的环境发生了巨大变化：非国有经济和广大中小企业已成为经济增长的主力军；投资风险对投资者的约束力大大增强；传统产业投资机会日趋饱和；制造业依靠扩大生产能力支持经济发展的余地所剩无几。

当前政府对基础领域的投资只是对经济回升起杠杆作用，要使启动经济增长的积极财政真正见效，必须在实施财政政策同时加快改革基础领域投资体制，重塑投资需求扩张机制，刺激民间投资热情较快回升。基础领域改革的重点应是：(1)对一部分带有盈利的竞争性强的投资领域让位给民间投资，对部分关系国计民生的和市场失效的基础投资领域，也应出让一定比例股份给民间企业。积极推进投资主体多元化，将投资主体改造成为多元化出资的公司制企业，鼓励民营企业、私营企业和个人投资入股，逐步扩大基础设施领域的股份制经济规模，实现基础领域的投资与经营向国际和国内市场开放。(2)合理界定投资分工范围，改革项目审批制度。逐步用项目登记备案制代替现行的行政审批制。(3)积极开辟投资基金市场，在继续完善以银行融资为主的间接融资体系的同时，积极稳妥地培育和发展直接融资市场。

4、进一步拓宽投资领域，为民间资本投资创造更大空间。

(1)在网络经济和知识经济发展加快的背景下，很多传统的产业投资机会已趋于饱和，制造业的市场机会日益窄小。在启动新的投资需求中要注意引导企业投资方向，选择正确的投资领域，避免一哄而上，重复浪费。

(2)当务之急是振兴机械工业。机械设备工业的发展关系到国民经济发展的后劲。只有机械工业发展到较高的水平，才能推动其他行业的技术发展和技术改造，使结构调整迅速实现。但从目前来看，要使其成为我国的支柱产业，还需要加倍努力。因此，在产业结构调整中，机械工业是需要率先重点加强的行业。但由于市场和资金等原因，机械工业本身缺乏进行改造的能力，所以，一是要组织专家进行系统的研究和论证，确定最需要国家支持和加强的产品种类，作为重点扶持的对象；二是由国家出资或给予财政贴息，支持相关的大中型企业进行技术改造或依托大中型企业建设相应的项目，可优先考虑技术力量雄厚的军工企业；三是尽快建立振兴机械行业建设基金，可把这个基金作为产业基金的试点，采取国家支持、民间筹集、养老保险基金托管等方式筹集资金。

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(3)加大对水电、水利、环保等基础设施的投入，积极推进投资主体多元化。可持续发展问题已成为各国发展的重要问题，与之关系密切的基础设施产业在我国比较薄弱，需要大力加强，才能满足国民经济和社会发展的需要。当前企业难以找到经济效益较好的项目时，多上一些社会效益好的环保项目和企业环保改造工程，对当前的经济和未来的可持续发展都有很大的好处。另外，我国城镇市政设施普遍落后，已越来越不适应经济和社会的发展，趁此机会加强这方面的投资建设也是非常必要的。

(4)扩大以工代赈范围。在社会失业率较高时，采取以工代赈的办法可以使失业者得到临时工作和收入，能够扩大社会消费，也是一种劳动储备的好办法。30年代美国罗斯福政府曾采取组织失业者修建公路等办法对付萧条时期的失业和经济不景气。目前我国也要根据城市和农村剩余劳动者的素质不同，适当地选择以工代赈的项目，如：在城市可以组织下岗职工到郊区绿化造林和在市内修建绿化带，组织交通维护、治安联防队伍等；在农村可以组织剩余劳动者修筑低等级公路、中小水库以及开垦荒地、开发滩涂、绿化荒山、疏通河道、修筑水土保持护坡等。

(5)把商品住宅建设、汽车信贷购买培育为新的经济增长点。①坚持房改的政策不变，尽快地把房改推出去。但不能搞一刀切，对退休工人、下岗工人要有所照顾。②学习和研究美国的住房按揭经验，尽快建立和完善我国的住房按揭制度。③实行地价与房价分离，减少管理层次，降低房地产开发中的行政成本，对安居工程和普通住宅实行免税或低税政策，降低住宅价格。④取消购买后上市交易的五年限制，允许居民实行差价换房，建立完善住房二级交易市场，启动住房二级流动市场。⑤加强住房改革的领导。住房改革是项综合性很强的工作，要搞好住房改革，就要加大住房改革中的综合协调的力度。⑥要逐步启动耐用消费品的消费信贷。目前可考虑实行买车信贷，汽车将成为新的消费热点，要以汽车消费信贷支持汽车产业成为新的经济增长点。

四、世纪之交，货币政策的重点是防止通货紧缩，与积极的财政政策相配套，为扩大内需、刺激经济做贡献

1、财政政策和贷币政策所起的作用不同，但其之间存在不少接口或结合点：一是国债。降低利率后，国债成本相应下降，可以根据需要适当增加国债发行。同时，可以允许商业银行增持国债，中央银行则通过公开市场操作或再贷款满足商业银行的资金需要。二是资本金。目前资本金比例的规定多在25-30%，财政以资本金形式投入经营性建设项目，可以要求银行配套资金达到3-4倍。银行可以实行银团贷款，以分散风险。三是担保。财政可以出资与中小企业共同建立贷款担保基金，这样银行往往可以成倍地增加贷款投放或授信额度。四是贴息。经验表明，财政增加贴息后，银行贷款投放的积极性就会明显提高。五是呆坏帐准备金。逐步核销银行呆坏帐，对财政收入有影响，但可以改善银行资产质量，提高银行支持经济发展的能力。

2、货币政策应该及时有效地配合财政政策，从契合点着手，发挥其作用。①运用利率调节杠杆应慎重。因为利率的调节空间有限，发挥作用有一个时滞过程，况且储蓄分布不均，降低利率使广大小额分散储户受损，刺激不了投资和消费，相反影响信心，同时还容易引起大额储蓄资金外流，或急于兑换外币，暗中冲击汇率。②货币政策应重点调节货币供应量，将货币投放增长率与保证经济增长率挂钩，适当扩大住宅、基础设施建设和有市场的产品生产所需流动资金贷款。③对非国有企业和对中小型企业贷款作出一些特别安排，疏通对中小企业的贷款渠道，切实解决非国有企业和中小型企业贷款难的问题。

五、着眼于更加开放的经济和加入WTO的新形势，积极调整进出口贸易政策，促进外贸出口的稳定增长。

1、随着全球经济一体化进程的加剧和面对加入WTO的新形势，我国对外贸易在长期内将面临激烈的竞争和严峻挑战。受亚洲金融危机的影响，加上我国坚持人民币不贬值，给我国的进出口贸易造成了一定的影响，使进出口贸易对促进国民经济发展的作用有所减弱。我国外贸进出口将有可能进入相对低速增长的阶段，时间估计要持续2-3年。这种情况既是机遇，也是挑战。我国应该加大国有外贸企业的改革力度和加快出口产品结构调整，加速我国对外贸易集约化发展的进程，并通过提高产品科技含量、附加值来重新扩大在世界市场中的份额。

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2、必须高度重视出口带动对我国经济增长的重要作用，采取有力措施，不断扩大出口。面对国际经济的新形势，必须对加快外贸发展特别是扩大外贸出口有清醒的认识。外贸出口的适度增长，不仅是拉动国民经济增长几个百分点的问题，更为重要的是外贸出口能在提供就业、保持国际收支平衡和协调财政税收等宏观调控目标的实现上做出重要贡献。当前扩大外贸出口，应采取下列有力措施：

第一，优化产品结构。针对我国出口产品中高附加值、高技术含量产品比重较低的状况，要把优化出口产品结构作为扩大我国出口的战略性措施来落实。一是提高出口产品的总体结构水平，扩大高附加值、高技术含量产品及大型成套设备出口的比重；二是提高传统出口产品的质量、档次和水平；三是要大力培育和扶持名牌出口产品，力争在尽可能短的时间内，形成一批有国际竞争力的名牌产品，以名牌效应提高附加值和国际市场占有率。对名牌产品，从银行贷款、出口退税等政策上要给予倾斜。

第二，加大退税政策对外贸发展的推动作用。(1)在现有基础上将出口产品退税率普遍上调为14%。据测算，仅此可促进外贸出口提高约5个百分点。(2)根据国家财力和有利于提高出口产品附加值的原则，选择重点支持的行业、企业或产品，实行零税率。(3)根据企业经营业绩，对出口企业生产所用的技术改造设备的进口，免征进口环节增值税，以支持企业根据市场需求调整结构，促进出口产品的升级换代。(4)重点促进加工贸易产品特别是劳动密集型产品的出口，以缓解劳动就业的压力。如尽快制订加工贸易出口使用国产原料替代进口部分给予退税的具体办法，以提高国内产品的竞争力。

第三，充分发挥金融政策对扩大出口的激励作用。(1)根据企业状况和出口产品的不同，采取不同的贷款政策。可考虑有条件地恢复银行贷款差别利率。对有信誉、上规模、有市场的外贸出口企业，作为重点支持对象，给予较大幅度的利率优惠；对一般性出口企业和产品实行相对较小幅度的优惠利率。(2)在继续扩大出口信贷规模和适用范围的同时，参照国外促进出口的一般做法，降低我国出口信贷利率，将与出口信贷配套的政府贴息贷款利率由目前的4%调至3%；适当放宽成套设备出口的贷款年限，以此来提高机电产品的出口竞争力。(3)对以往出口前景较好但受金融危机影响的企业，可根据情况对贷款给予延期，对部分出口前景较好的非国有企业可考虑给予贷款支持。

第四，继续加强政府推动引导。可利用中央企业上缴所得税建立出口发展基金。资金主要来源于所得税上缴中央财政的25%。基金用于支持企业发展外贸出口，如银行信贷担保、出口奖励、扩大信用保险投保人的范围等。在此基础上，按照国际惯例，发展出口信贷国家担保制度。各级地方政府要根据当地产业政策和出口产品发展战略重点，积极鼓励出口。

第五，着力培育新的出口增长点。中小企业特别是乡镇企业在我国出口发展中占有重要地位。要按照企业组织结构和产业链条的内在联系，既要重视大中型国有外贸出口企业，也要积极扶持和推动非公有制经济的中小企业出口，在资金供给、出口渠道、配额分配及招标等方面，根据企业出口规模和业绩，采取优惠政策，着力培育“小而精、小而特”的出口企业群体。

第六，把发展境外贸易作为一项重要战略，鼓励发展境外贸易，促进出口。根据国内市场状况，可适当放宽国内企业境外投资的限制，允许在技术上有相对优势、生产能力相对过剩行业的企业到东南亚地区和其他国家进行投资。对在国外投资带动国内相关产品出口的企业，对新开拓出口市场的厂家和产品，简化手续，从资金、税费征收等方面实行政策倾斜，予以鼓励，使有条件的企业用带料加工的方式进入国际市场；扩大建立外贸合资企业的试点，吸收国外大的外贸公司参与外贸企业合资；直接向外国连锁企业和超市出口；把援外工作、工程承包和劳务合作与外贸出口结合起来，带动成套设备出口。

第七，改革外贸经营审批体制，加快推进外贸企业经营权登记制的改革进程。可考虑先对大中型国有生产企业实行自动登记制度，允许外商投资企业自动经营进出口业务。同时，鼓励不同经济成份的经营主体公平竞争，优势互补。为了防止出现外贸经营的无序竞争，要相应加强行业管理和必要的处罚。

第八，积极推进国有外贸企业的改革。把促进出口同外贸企业的改革、改制和加强管理结合起来。一方面，加速外贸企业重组和规模经营的进程，以外贸规模经营为目标，扶持一批大型工贸集团，实行综合商社试点。对试点企业在出口退税、设立海外企业或办事机构、出口配额等方面给予政策倾斜。另一方面，对外贸企业进行股份制、股份合作制改革，鼓励亏损外贸企业实行兼并、重组和联合。小型国有外贸企业可实行承包、租赁、委托或转让给私人经营。通过改革提高经营主体的素质和业务水平，保持外贸发展的竞争力和增长后劲。

第九，积极稳健地融入世界经济。经济全球化是世界经济发展的趋势。我国未来出口的主要增长区域还是要依赖于美国、欧盟、日本和我国港澳市场。因此，要努力减少针对我国的贸易壁垒和限制，了解和遵守国际贸易通行的规则，防范和规避国际经济交往中的风险，创造良好的贸易和投资环境。

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六、高度重视失业问题，坚持市场化方向，完善就业机制，消除经济发展中巨大隐患

1、我国已经进入高失业率国家的行列，失业问题已成为经济发展的要害问题。由于受亚洲金融危机的影响，整个宏观经济环境的不景气，就业与再就业成为了我国当前经济、社会生活中一个十分突出的问题，我国经济发展到今天，要害问题是失业问题。当前我国失业问题扩大化的原因有两方面：一方面是结构调整型的失业，即国企改革、产业结构调整、机构改革造成的失业，这是改革的代价，是劳动力结构调整的自然反映；另一方面是需求疲软、经济萧条、企业开工不足所导致的失业，尤其是隐弊型企业。这两个因素相重叠导致失业率不断上升，失业已成为影响经济增长和社会稳定的重大隐患。

2、解决我国的失业问题必须多管齐下。

针对失业的原因不同，解决我国失业问题也必须双管齐下，一方面，国家宏观政策目标应由过去的物价稳定转向充分就业，实施扩张性政策手段，刺激经济增长，增加就业岗位，改善就业环境；另一方面，为从根本上解决经济中的失业问题，就必须坚持市场化的方向，加快就业体制的变革，建立起与市场经济发展相适应的就业和再就业机制。

3、就当前政府在解决高失业率问题上的作用来看，应从以下几方面入手：

(1)保证足够的经济增长率，加快国企改革的步伐。经济增长率高一些，对就业和再就业就更有利一些。为此，应该尽快寻找新的经济增长点和培育消费热点，使内需尽快升温，同时采取有效措施加大固定资产投资力度。国企及其他类型的企业都应该不断发展壮大自己，从而增加和扩大就业岗位，实现“增产增员”。

(2)发展第三产业，第三产业应尽快成为吸纳劳动力的主渠道。

随着资本有机构成和集约化程度提高，第三产业日益成为吸纳劳动力的主要途径，按1997年我国第三产业从业人员计算，第三产业每增长1个百分点，大约可吸纳700万人就业。在第三产业中，社区和个人服务业是吸纳劳动力最多的领域，发展潜力相当大，是解决下岗职工再就业的重要途径。从我国的实际情况出发，采用组建各类社区服务公司的方式，使再就业人员有一种归属感，消除其顾虑，平衡其心态，尽快实现就业。

(3)抓大活小，鼓励自主创业和发展中小企业，积极开拓就业门路。

解决社会就业的根本途径是扩大就业门路。除了国家通过发展经济增加就业岗位外，社会还应大力鼓励和支持劳动者自主创业，同时大力支持中小企业的发展，鼓励和支持劳动者创办和发展个体企业与中小企业。把放活中小企业也作为重要目标之一，实行“抓大活小”的政策，对中小企业不能简单地一放了之，更不能一卖了之。要积极想办法使中小企业活起来，在解决社会就业方面发挥重要作用。

(4)千方百计稳住农村，同时向农业生产的深度、广度进军，扩大农业对劳动力的吸纳能力。

我国剩余劳动力主要在农村，为此，未来3年，无论从哪方面讲，都必须千方百计地稳住农村，保持和发展农村经济形势。在这方面，首先是要进一步加强对农村经济的投入，与此同时，还要加强对农村各种资源及相关产业的开发利用工作，开辟新的就业渠道，不仅吸纳农业剩余劳动力，还可以适当吸纳一些城镇的劳动力到农村就业，也可鼓励城镇的一些企业到农村进行开发性投资。

(5)改革教育制度，发展教育、培训事业，以就业替代来延迟一批新增劳动力就业，同时提高劳动力素质。

改革教育体制，把正规大学的门开得再大一些，这不仅能更有效、更广泛地提高劳动力的素质，适应日益临近的知识经济的挑战，也可以直接推迟数百万人的就业时间，使这部分人延迟到下世纪初我国劳动力总供给量明显下降时再就业，起到“削峰填谷”的作用。

除了通过改革教育体制，使正规大学扩大招生外，国家还可以通过大力开展职业技能教育和培训，使大批适龄青年以就学替代和延迟就业，并提高他们的文化、技能素质。国家应努力开辟一些办学和培训渠道(公办、民办、民办公助、联合办学、企事业单位办学、劳动预备制等)，力求使所有适龄(特别是城镇)青年就学。同时，还可以创造条件，使在职职工也有一定的接受继续教育和培训的机会。目前，我国对民办教育(特别是民办高等教育)的发展，控制得仍然过严，应该在合理规范的基础上，尽可能放开，鼓励其加快发展。

七、在确保中央统一领导和宏观调控下，充分发挥地方政府在促进经济增长中的作用

我国是非均衡的发展中大国，各个地区经济基础、自然条件、人文地理各不相同，千差万别，经济社会发展水平很不平衡，市场经济的发达程度也很不相同，这就决定了我国经济增长的格局的也不可避免地具有不平衡性。

在新一轮经济增长，要注重发挥各级地方政府积极性，给地方政府更多的自主权，由各地区根据自己的实际情况制定相应的经济增长目标和区域发展政策，切实有效地实现本地区经济增长。

在此基础上，大力促进区域之间市场的培育和发展，形成区域间市场相互协调、优势互补格局，用市场化的途径建立起富裕带动落后的运行机制，在不平衡增长实现共同的发展，逐步消除区域间的差距，推动全国统一市场的形成。

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