深化改革与落实科学发展观的体制保障

——中改院2006年度改革形势分析会观点综述

2006年12月28日

尽快形成落实科学发展观的体制保障，已成为新阶段改革战略的总体要求。实现以政府转型为重点的改革新突破，则是落实科学发展观的关键所在。2006年12月24日，中改院在北京举办了以“深化改革与落实科学发展观的体制保障”为主题的2006年度改革形势分析会。来自国家发改委、财政部、劳动和社会保障部、国务院发展研究中心、中国经济体制改革研究会、中国企业联合会、中国社会科学院、国家行政学院、清华大学、北京师范大学等机构的50余位专家学者出席了会议。

一、实现经济又好又快发展，关键在于实现经济增长方式由政府主导向市场主导转变

1．28年来我国经济发展成就显著，但问题也十分突出

与会专家认为，28年来我国经济发展成就显著，尤其是2003年以来，经济呈现两位数增长，2005年底人均GDP超过了1700美元，比制订十六大报告时的预期提早了5年。预计到2008年或2009年，以GDP核算的经济总量将超过德国，位居世界第三；相应地，财政收入增长很快，继2004年和2005年净增均超过5000亿元后，今年财政收入总量很有可能超过4万亿元。同时，近几年消费者物价指数一直处于较低水平；外汇储备大幅增长。总的来看，在未来若干年内，经济增长势头强劲。

另一方面，也有专家强调指出，这几年为经济快速增长付出了巨大代价，经济的可持续性问题越来越突出，特别表现在水资源和矿产品等方面。拿矿产品为例：我国主要矿产品对外依存度达到50%以上，风险很大。另外，作为“十一五”规划中的约束性指标，万元GDP能耗和主要污染物排放总量不仅没有下降，反而有所上升，使建设资源节约型、环境友好型社会的目标更加难以实现。也有专家引用相关数字进行了佐证：最近20年由于环境污染和生态破坏每年造成的损失相当于GDP的7%～20%，在一定程度上说明，我国当前的经济增长属于数字增长型，而不是效益质量型，加上我国人均资源极其有限，导致可持续发展的后劲不足。也有专家提出，“十一五”规划要求切实转变生产增长方式没有很好地落实，追求GDP高速增长是带来2006年三个相互联系的“过”的根源——固定资产投资增速过快、信贷投放过多、外贸顺差过大。因此，要实现经济又好又快地发展，关键在于转变这种粗放的经济增长方式。

2．要改变政府主导的粗放式的经济增长方式，必须在体制机制上做文章

一些专家提出，2003年以来，经济一再“过热”，原因主要在于政府，特别是地方政府，为追求短期GDP最大化，争相铺摊子、上项目，更不惜违反法纪，“铁本事件”就是一个例子。究其原因，与地方政府拥有过多的资源（如土地）、过大的资源配置权力、扭曲的价格体系相关。也有专家认为，单纯责怪地方政府并不符合逻辑：作为“经济人”，它们是不得已而为之，是在特定制度约束下的“理性”行为——在现行财税体制的压力和“政绩”导向下，地方政府理所当然地大力发展能够给地方带来财税的工业（尤其是重化工业）。因而，归根到底是体制的不合理。也有专家指出，1993年实行的分税制改革把事权更多地下放给地方政府，而没有配之以相应的财权，是造成中央对国有资产、土地约束松弛的部分原因。因此，从体制改革和创新出发，使社会经济的发展转上科学发展轨道，已成为当前非常紧迫的任务。

3．实现经济增长方式由政府主导向市场主导转变的条件已经基本成熟

有专家认为，经济增长方式转变涉及的问题很多，从体制机制来看，政府主导还是市场主导，是经济增长方式能否转变的关键问题。无论从市场主体还是市场在资源配置中的格局来看，改变政府主导型经济增长方式的时机和条件已经基本具备。一些专家则提出，我国高能耗产品之所以能大量生产和出口，是因为其中能源等要素很大程度上掌握在政府手中，价格太低，而且污染不必支付成本。综合来看，这种政府主导的、粗放式的经济增长方式随着时间的推移，日渐凸显其弊端，必须有效地加以改变。

也有专家指出，要改变我国经济发展模式，即从数字增长型转变为质量效益型，关键要理顺价格关系，改善对投入和外部性的定价；政府要减少对经济的直接干预，为经济发展提供良好的制度环境。在此基础上，有专家提出，必须实现政府主导的经济增长方式的根本转变，优化产业结构，并通过出台重大举措，解决体制问题。要进一步放松对能源、资源价格的政府管制，推进市场化，这对于增长方式实现“低投入、低消耗、低排放、高效率”尤其必要。也有专家认为，在改革的历史新阶段，政府必须界定其作用领域，不仅要提供制度性公共服务和社会性公共服务，也要成为经济性公共服务的主体：减少对经济的直接干预，规范市场监管，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用；政府通过宏观经济调控、制订规划以及提供经济信息来引导经济健康发展，实现经济增长方式的根本转变。但是，也有专家提醒，2006年出现了新的“国有化”：政府掌握的国有资本有向资源类和利润率高的行业扩大投资、“与民争利”的倾向，必须加以关注。

二、加快建立以基本公共服务均等化为目标的公共服务体制，缩小收入分配差距

1．充分发挥政府在公共服务体系中的主体作用

一些专家认为，要规范收入分配，在很大程度上需要加快建立公共服务体制，并将之放在与完善市场经济体制同等重要的地位，这不仅有利于实现社会公正，而且有利于凝聚改革动力，使改革得到最广泛的支持。要落实以人为本的科学发展观，就必须为国民提供基本而有保障的公共服务，使公共服务的阳光普照全民，尤其是农民等困难群体。有专家则提出，基本公共服务均等化是实现社会公平正义、建设和谐社会的重大举措，政府在这个过程中的作用不可替代，提供基本公共服务是政府不可推卸的责任。特别是在非政府部门仍处于发育的初期，政府应充分创造条件，以形成一种既相互竞争，又充分合作，充满活力的公共服务体系。

在此基础上，许多专家从不同的层面就公共服务体制建设对缩小收入分配差距的作用进行了剖析。有专家认为，目前的中央地方关系需要实现从“以经济总量为重点”到“以基本公共服务均等化为导向”的转变，并以此为主线，引领农村综合改革；也有专家认为，目前需要实现由全能型政府向公共服务型政府的转变，关键在于强化公共财政，必须以公共化为方向，以均等化为主线，以规范化为原则，将国资委上收的利润和财政其它增量资金用于基本公共服务的薄弱环节，如义务教育、公共卫生、就业培训、社会保障等方面，以保证起点公平、过程公平和结果的相对公平。

2．收入分配差距不仅与城乡二元结构相关，也要正视“逆向分配”政策所带来的结果

有专家认为，我国以城乡差距为代表的收入分配差距明显，不能仅归之于体制转型和城乡二元结构，也要重视政策原因，即逆向再分配或逆向反哺（即“抽瘦补肥”）。如目前房改下的暖气按住房面积进行补贴，导致这种补贴由住房面积较小的房主转移到住房面积超标的房主手中就是例证。一些专家进而指出，政府在收入再分配上的功能主要通过税收和转移支付这两个途径加以实现。税收和转移支付调节的主要对象分别是高、低收入群体，政府通过这两个手段进行的收入再分配，发挥的是缩小过大的收入差距的功能。

也有专家指出，要确立“正向再分配”和“适度再分配”的理念，防止再分配不足和再分配过度。再分配不足不利于缩小收入差距从而不利于社会的和谐与稳定；再分配过度则不利于人们的工作积极性，不仅不利于效率的提高，也不利于社会的和谐与稳定。从城乡二元结构出发，有专家指出，该结构呈现出一种叠加的状况，在行政主导型二元结构逐步弱化但远没有消失前，市场主导型二元结构逐渐强化，必须有效地加以应对。

3．从缩小劳动力素质差异入手，规范初次收入分配

有专家提出，在收入分配领域，初次分配应该由市场来决定，再分配由政府来调节。但其前提条件是市场发育良好，市场机制发挥基础性作用，要素价格真实反映要素贡献。也有专家指出，目前这些前提条件并不完全具备，政府可以通过监管，维护市场秩序，从而对初次收入分配施加影响。我国目前很多省份没有执行最低工资制度，一定程度上与政府监管没有到位相关联。有专家还指出，劳动力素质差异是导致收入差异的重要原因，低素质的劳动力由于择业的机会相对较少，更容易失业，从而在初次分配中更少有话语权。如果劳动力资源结构不发生较大改变，收入再分配政策的作用非常有限。在这种初始分配不到位的情况下，收入再分配就会呈现不可治理状态。因此，必须加强相关的教育和技能培训，提高低素质劳动力的学习和适应能力，政府可以通过鼓励扩大就业和创业来缩小初次分配差距。

4．加快建立农村社会保障体系

有专家指出，在当前情况下，应大力支持和加快建立覆盖全社会的基本社会保障制度，尤其是在贫困省份的农村地区，对于推动农村的稳定和发展至关重要。现在城市实行了最低生活保障，有22个省也开始为农民提供最低生活保障。从财力保障来看，中央财政今年增收可能达7000～8000亿元，已完全有可能实现这个目标，必须加快推进。有一些专家则从理念上对“建立与经济水平相适应的社会保障”的提法表示质疑。他们指出，相当多的国家在经济发展低水平时就确立了社会保障的基本框架，而我国没有及时建立与当时的改革思路有很强的关联。也有专家提出，应对传统意义上土地对农民的保障加以澄清：土地是农民的生产资料和基本生活保障，但是生活保障和社会保障并不完全相同。社会保障是当其丧失劳动能力时所提供的保障。土地并不具备这种功能，起不到现代意义的社会保障的作用。不能以土地是农民保障为托辞，放弃政府对农民的社会保障责任。另外，有专家就计划生育与“农村以家庭养老为主”之间的政策内在冲突提出了疑问。针对城市化加快的趋势，有专家进一步提醒，目前流动性农民工有1.2亿，乡镇企业职工有8千万人，总数约为两亿，占农村劳动力的很大比例，必须要综合考虑，适当加快，做好衔接。

三、以建立社会公平保障体系为目标，加快社会体制改革

1．既要关注惠民政策层面上的进展，也要关注其制度建设的推进

从我国2006年改革进展出发，有专家认为，在一些政策层面上的改革力度很大、见效比较快，如在老百姓最关心、最直接、最现实的利益问题上，包括拆迁、征地、新农村建设、社会保障、收入分配制度调整等等，但是在涉及到社会发展思路的机制和制度等深层次问题上的改革没有很大进展，急待加以解决。和谐社会如果没有一套机制和具体的制度安排与之相配合，就难以收到实效。

2．优化社会结构，全面协调利益关系

有专家强调优化社会结构对社会稳定和发展的作用，应该在“调高、扩中、提低”上下功夫。从城乡差距来看，今年在去年基础上继续扩大，城乡名义收入之比可能达到3.3：1。在社会各阶层中，绝对贫困人口数量在增加；最贫困人口的状况改善不大，和前几年比甚至有恶化的趋势。有专家则引用最近世界银行的相关研究报告数字，与2001年相比，2003年最贫困人口的收入在绝对意义上有所下降；与此同时，中产阶层收入增长比较缓慢。今年公务员涨工资对中产阶层发育可能是一个好征兆，但在收入分配不规范的大环境下，由于中产阶级收入来源相对规范和透明，从政策层面上便于调节，容易成为下一步利益关系调整中的牺牲品；相对而言，利益调整对于高收入阶层的作用并不明显。有专家提出，目前社会上对贫富差距、利益关系失衡情绪很大，但是在收入分配规范基础比较差的情况下调整利益关系，容易导致调控失当。因此，有必要从静态和动态两方面优化社会结构，当前的重点是，一是要保护弱者生存的生态系统；二是要保护中产阶层，为中产阶层发育创造条件；三是保护社会流动和有效竞争的机制，使各个社会阶层能够交融。

3．重建社会基础秩序

有专家指出，我国当前改革存在两大问题：一个是制度设计和运行本身的问题，第二个是社会基础秩序的问题。在改革进行到28年后，需要有相应的解决思路。改革不是仅让一部分人富起来，而是让全体人民共享改革和发展的成果，关键在于制度建设。由于制度之间的关联性，制度环境的建设必不可少，需要从社会的角度打下政治、经济、体制有效运行的基础。该专家在此基础上认为，目前社会生活当中的很多问题，处于难以治理状态，如腐败和收入分配等。因此，一方面要完善制度，另一方面要为制度的有效运作建立机制保障。有专家进一步指出，由于多种原因，各种制度不可能完善，即使制度真正实现了静态的“完善”，成本也极其高昂。真正有效的制度往往非常简单，本身存在的漏洞要由社会基础秩序和意识形态来弥补。这些最基本制度的安排，包括信用结构、道德结构等，是整个社会结构有效运行的基础，可以减少信息不对称和社会运行的成本。

四、以政府转型为目标的行政管理体制改革已成为深化改革的重点

1．深化政府行政管理体制改革是全面贯彻科学发展观的关键

有专家认为，政府行政管理体制改革和政府职能转变既是经济体制改革的重要内容，也是决定经济体制改革进程的关键。我国政府行政管理体制改革大体保持了与经济体制改革近似的“渐进”过程和特征。离开政府行政管理体制改革的渐进展开和深化，市场经济体制的形成和完善则不可能实现。政府行政管理体制改革的作用还体现在：为新体制发育和成长提供了初始条件；推动了政府职能转变的逐步深化以及政府运行的法治化进程。也有专家提出，政府行政过程实现了从“行政审批”到“行政许可”的转变，虽然只有两字之差，却反映了政府在管理理念上的变化和突破。对于加快政府职能转变，强化政府依法行政，全面落实科学发展观，完善市场经济体制等具有深远的意义。

一些专家从其他层面对政府行政管理体制改革的迫切性进行了论证。有专家认为，目前在改革过程中遇到的主要问题都与行政管理体制改革滞后有关。比如宏观调控的失灵，中央权威得不到维护，地方本位主义抬头，都是中央和地方整体体制架构失常的外在表现，其中相当大一部分是改革开放后出现的新问题。也有专家指出，尽管我国在走向市场经济的过程中政府职能已经发生重大转变，但相对于市场化改革进程而言，这种转变仅仅是初步的，甚至在主要方面是滞后的。特别是随着非国有经济的地位和作用的不断提升，对外开放的不断扩大，加快政府改革和职能转变的现实要求越来越迫切。

2．政府行政管理体制改革面临的情况同以往相比已发生重大变化

有专家指出，过去改革以经济体制为中心，以经济体制改革带动其他改革；从2005年开始，立足于对改革形势进展的判断，中央已经把改革重心转移到行政管理体制，这是一种改革形势和目标的根本转变。有专家强调，政府行政管理体制改革面临的情况与以往有几个很大的不同：一是社会现实需求和以往有很大的不同，社会公共需求已成为一个日益突出的矛盾。二是需要解决在初步建立市场经济体制的框架下政府责任何在、政府履行职能的途径何在等问题。三是政府自身建设面临的矛盾、问题同以往有相当大的不同。政府自身建设中的矛盾、问题比过去更为突出，解决难度更大。由此一些专家提出，改革重点应该包括建立社会主义市场经济体制和与之相适应的公共行政体制；根据公共需求变化，加大公共服务体制的建设，从而实现从经济建设型政府到公共服务型政府的转变；加大公共财政和政府公共投资的力度，将中央地方关系由“以经济总量为重点”转移到“以基本公共服务均等化为导向”，并进一步规范转移支付等。

3．政府行政管理体制改革的主要任务

有专家指出，目前，以部门主导的公共政策过程，使权力部门化、部门利益化、利益法定化更加突出，公共政策公平正义的天平发生了扭曲，政府在利益方面的超越性没有很好地体现。这是当前最核心、最关键的问题。从这些问题出发，有专家提出，新阶段政府行政管理体制改革面临几大基本任务：一是经济增长方式实现由政府主导向市场主导的转变，并由此推进市场化改革进程；二是按照加快建立公共服务体制的要求，强化政府的公共服务职能；三是改善公共治理结构，解决行政成本逐步加大、行政效率比较低下、消极腐败等比较突出的问题；四是树立正确的政绩观，优化干部考核任用机制；五是推行权力监督、制约、问责和纠错机制。

4．对政府改革做更充分的论述和宣传，使改革更扎实向前推进

有专家认为，要使行政管理体制改革取得重大突破，离不开对改革精神的弘扬和对国内外行政管理实践的归纳总结。有专家则指出，对“加快行政管理体制改革是全面深化改革和提高对外开放水平的关键”的提法，是符合实际的准确判断。但是，也要看到这个命题并不为所有人认识和接受。有人甚至怀疑，当前改革重点需要发生转移？能转到政府改革方面？从这个角度出发，需要对这方面的改革做更充分的论述和宣传，使得改革能够更加扎实地向前推进。

五、加强配套改革，确保改革的实质性突破

1．为改革提供法律保障

有专家认为，目前改革已从行政放权、增量改革进展到总体推进、重点突破的阶段，需要强化法律保障，从而为改革保驾护航，减少下一步改革的阻力。也有专家提出，我国约有70%～80%的立法由部门提出，在一定程度上反映了部门利益的影响。更有专家强调，我国《反垄断法》难以出台，除了行政垄断难以界定外，与部门争当反垄断的执法机构有关，由于利益难以平衡，造成久而不决。有专家提出，展望2007年改革，在法律层面的关键点包括《物权法》能否顺利通过；《反垄断法》能否出台；两税并轨以及公共财政、国有资产的相关法律的进展。也有专家指出，现在涉及到土地、涉外的案子都是地方来管，地方不能代表全国，这种权力配置保护了地方利益，打断了全国统一市场的链条。明年改革的重点之一是，至少要在某些领域，建立国家层级、垂直的司法权力分配体制。

2．适时推进政治体制改革

有专家认为，作为市场经济体制和政治体制的结合部，行政体制改革在历次改革过程中取得了一定的进展，但政治体制改革总体上仍没有有效推进。这在一定程度上将影响整个改革进程。有专家则指出，“暗箱操作”是当前行政体制的“癌症”。它削弱了中央权威、政策有效性，也损害了公众利益。如国企改革、干部提拔、征地拆迁、司法行政、转移支付、社保基金等出现的一些情况都与“暗箱操作”相关。在这种情况下，需要加快民主法制化的进程，逐步推行政务公开，实行相关的公示制度和民主决策。

3．重建改革高层协调机制十分现实又具有紧迫性

有专家认为，要把以政府为中心的行政体制改革，乃至政府层面的改革和事业改革进行整体推进，需要建立综合推进改革的机构，跳出部委利益掣肘，来制定改革的方案、目标。也有专家从化解改革阻力出发认为，现在有关改革的争论远未结束，各界有不同声音，关键是在领导机构和操作的整体部署，应该落实一个强有力的机构加以推动。有专家进而指出，重建改革高层协调机制，是一个十分现实而紧迫的事情，在一定程度上决定着改革能不能取得突破、能不能取得社会支持、能不能沿着改革本身确定的方向、路径来推进的一个重大问题。

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