以统筹城乡发展为重点的公共服务体制建设——江浙发达地区基本公共服务考察报告

2007年6月5~14日，由我院执行院长迟福林教授带队的江浙基本公共服务调研组，以“发达地区统筹城乡发展与公共服务体制建设”为主题，对浙江省杭州市、义乌市，江苏省苏州市、昆山市、常熟市的部分城市社区和乡村进行了考察。

一、江浙发达地区统筹城乡基本公共服务供给：起步早、水平高

1.以“藏富于民”著称的浙江，城乡基本公共服务供给走在全国的前列。 6月6~8日，调研组分别在浙江省发改委、义乌市发改局，与当地民政、劳动保障、教育、卫生、农业等相关部门领导进行了座谈。

在省直部门座谈会上，教育厅林涛介绍，浙江自1994年就已开始普及15年教育，目前小学毕业升学率达99.99%，初中入学率、巩固率分别为99.72%和99.95%，高中入学率在90%以上，流动人口子女义务教育阶段入学率达到96.6%。

淅江省卫生厅副处长曾国经介绍，浙江农村新型合作医疗参合率为86%，提前达到中央关于2008年基本建立农村新型合作医疗制度的工作要求。为什么还有14%没有参合？卫生厅经过调研，发现主要原因有两点：少量农民现在没有生病，他们认为等到生病时再参保也不迟；一些农民常年外出，村干部收不上来钱。

现在全国农村最低生活保障仍在探索之中，浙江省劳动保障厅周永水处长告诉我们：浙江自1992年就开始建立以农民、乡镇企业为主体的农村养老保险体系；1996年已实现最低救济制度的城乡覆盖；1998年开始建立城乡一体的最低生活保障制度。

在义乌市的座谈会上，发改局副局长俞献民介绍，义乌市城乡大病统筹医疗保障一开始就实现城乡标准一样,还对被征地农民、民办教师、农村劳动模范免交个人费用。对长期贫困者发一本绿卡（不需要每年审核），对生活水平有波动的困难者发一本红卡（需要每年审核），低保金直接打入低保者的个人账户。对城市“三无”人员，建有养老院，管吃管住后还发给260元零花钱，生老病死都被政府包下来。 对城市特困户采取租房补贴，每年200~3000元不等；在房屋重建时，每平方米至少有100元的补贴。义乌还将人均耕地不足0.2亩的农民全部纳入失地农民保障范围，市财政按每人2.2万元的标准，将钱逐年打入土地被征用农民养老保险基金财政专户，参保个人只要一次性缴纳4000元，男到60周岁、女到55周岁，就能按时领到养老金。 

2.以乡镇企业实现非农化发展的苏州地区，城乡基本公共服务供给明显高于全国平均水平。6月11~13日，调研组先后在江苏省苏州市、昆山市、常熟市考察座谈。

在苏州市座谈会上，市发改委徐建国处长介绍，苏州本地600万人，纯农业人口30万，占总人数的5%。教育局秦宁人副处长说，2005年，苏州小学入学率、巩固率、升学率均达到100%；初中入学率、巩固率分别达到100%和99.98%；初中毕业生升学率、高中段教育毛入学率达95.6%；2006年高等教育毛入学率已经达到52.3%，迈入普及化阶段。苏州义务教育阶段的学生，不论是在公办学校还是政府批准的民办学校就读，都免交学杂费、讲义费和信息技术费。农办李瑞昌处长介绍，苏州农民医疗保险筹资额260元、划卡就医，最高报销额度20万元。

在常熟市座谈会上，俞惠良副市长介绍，这里征地农民有失保，低收入农民有低保，老龄农民有养保。2006年，全市最低生活保障率达到100%。农村养老保险覆盖率、社会养老保障率分别达到91.3%和93.9%，农村合作医疗参保率达到99.34%。本市还对城乡低保家庭义务教育阶段、高中阶段、大学阶段的学生每人每年分别资助400元、1000元、4000元。 

3.江浙发达地区农村现代化与基本公共服务：三个典型村庄。调研组于6月8日走访了义乌市大陈二村，于6月13日走访了常熟市梦兰村和蒋巷村。

在走访义乌市大陈镇大陈二村时，随行的市发改局同志说，这里的村官都是大老板，应酬多，只能碰巧见到。果然，接待我们的是一个村干部夫人和一个刚应聘到村里的大学生办事员。她们介绍，村里绝大多数家庭都开办了工厂和作坊，家家户户做生意。现有户数362户，2006年实现工业产值8亿元，农民人均收入1.35万元，村集体总资产3800多万元。贝克曼集团、浙江三佳等品牌企业都是该村农民创办。本村农民多数家庭都住别墅，村内学校、超市、娱乐城、医疗保健应有尽有。

在梦兰村，村党委书记、梦兰集团董事长钱月宝女士，向调研组讲解了梦兰村发展的设想——“农民变工人，村民变股民”。现在全村千亩良田均已变成工厂企业。全村90%的劳动力都在梦兰集团上班，人均年收入在2万元以上，并且享受“五险合一”的城镇职工参保和农民失地参保双重保险。老年人享受农村养老保险和村养老金制度双重待遇，还享有节日补贴。2004年，梦兰村从多年积累的100多万净资产中提取70%量化到村民，每年享受股金分红。在梦兰村，很容易让人联想到西班牙的蒙特拉贡——一个世界闻名的合作社。[JP3]梦兰人的雄心壮志给调研组留下了深刻的印象：他们还计划将集团自主研制的龙芯笔记本电脑降价到1500元左右，让全国农民能够用得起电脑。

在村党委书记常德盛的陪同下，调研组参观了蒋巷村。该村堪为我国农民集体迈入现代化的典范——村内学校像花园、工厂像公园、屋前宅后像果园，全村像个天然大公园。2006年全村GDP达到11亿元，村民人均GDP持续超过20000美元。全村186户村民搬进了电话、宽带、太阳能热水器等配套设施一应俱全的新村别墅。社区服务中心、剧场、图书馆、展览馆等生活服务设施应有尽有。该村还建有“免费居住、统一取粮”的老年公寓，供60岁以上的老人终身无偿使用。房内电视、冰箱、热水器都由村里免费提供。村里老人告诉调研组，他们每月能领取到200~500元不等的养老金，大部分老人被安排到社区的一些服务岗位上，每年还能收入1~2万元。一位老人乐呵呵地说，养老都不靠子女了，他用去年自己赚的钱给孙子买了部笔记本电脑。

作为公共服务研究人员，看到江浙三个现代化村庄取得的巨大成就，我们感到十分欣慰。同时也深切感受到这些地方农村户籍含金量之高：在三个村庄，村民只要交纳3~12万元就可以住上200平方米以上的独立别墅。

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二、江浙发达地区城乡统筹的公共服务体制初步形成

1.城乡基本公共服务正走向制度上的统一。从本次调研的情况看，江浙发达地区基本公共服务供给所需要的财力条件已基本具备，在城乡有别的情况下，实现城乡制度统一成为大势所趋。常熟市民政局副局长董萍指出，本市于1997年就建立了城乡统一的最低生活保障制度，当时的标准是城市180元/月，农村100元/月。10年来，城市低保的标准提高到320元/月，农村提高到200元/月。城乡生活水平是有差距的，有的干部担心，如果刻意大幅提高农民标准，可能会形成“养懒汉”机制。

事实上，江浙发达地区基本公共服务由城乡二元分割向城乡一元制度安排转变的进程早已迈出了重要步伐。义乌市发改局副局长俞献民介绍，2003年7月出台的《义乌市城乡一体化行动纲要》是全国第一个将城市和乡村融合在一起，进行整体性、一次性规划的纲领文件。按照该规划，义乌将把全市800个村庄整合改造为300个左右的社区，统一城乡公共服务制度。几年后，传统意义上的农村将在义乌消失。

苏州市的做法也极具前瞻性。发改局徐建国处长介绍，苏州的户籍已不再分城市和农业，按照居住地登记。在苏州工作三年，有固定住所，职业稳定，或买房75平方以上的，都可以办理苏州城市户口。值得关注的是，2005年，苏州市成为全国第一个建立少儿医疗保险制度的城市。从幼儿园到高中毕业，实现对所有学校的全覆盖，外来工子女只要在本地读书，也纳入少儿医保体系。苏州的官员认为，昆山市率先实行的农保与城保并轨、城乡居民医疗保险制度全面接轨，预计今明两年会在苏州全面推开。这样的好事，苏州各个地区都会争着先做，做慢了领导会觉得没有面子。

2.公共财政制度正在形成，基本公共服务开始随经济发展水平的提高而提高。江浙发达地区四通八达的基础设施给调研组留下了深刻的印象。在苏州，任何一个乡镇，15分钟之内都能够上高速。在硬件基础设施投入已无大问题的情况下，基本公共服务逐步成为财政投入的重点。

浙江省发展和改革研究所副所长陈依慧介绍，2006年，仅有10.6%的财政支出用于经济建设， 社会性支出已经占财政支出的61.8%，72%的新增财政收入用于公共支出。 随着财政收入的提高，江浙发达地区财政支持的公共服务范围也在拓展。苏州市财政局副处长石轶星介绍，本市70岁以上老人的城市公共产品基本免费，比如公交、公园门票、体检。仅老年人公交免费一项，市财政一年就投入3000万元。

浙江省民政厅金柏松调研员指出，浙江正建立一种机制，使最低生活保障标准可以随着经济的发展而自动提高。2005年，浙江开始实施与最低工资挂钩的最低生活保障制度，比如，杭州最低工资为750元，那么城镇低保标准为最低工资的40%，也就是300元；农村低保标准又为城镇低保标准的60%，即为180元。随着最低工资的上调，最低生活保障的标准就可以自动上调。

3.社区成为基本公共服务供给最有效率的载体。江浙发达地区的农村在社区化，城镇街道也在社区化。那么，社区在基本公共服务中究竟扮演何种角色？

6月6日下午，浙江省人口计生委办公室副主任宋莺萍和杭州市计生委副主任张玲娟陪同我们参观了杭州市江干区采荷街道芙蓉社区和下城区天水街道的灯芯巷社区。这里每个社区大概有1800~3000户。财政如何支持辖区基本的公共服务？芙蓉社区领导介绍，社区是“费随事转”，社区内老百姓需要什么服务，往上报，然后财政给予拨款支持。

调研组实地考察了灯芯巷社区。社区主任朱雅仙介绍，该社区在为弱势群体的服务和敬老服务方面扮演了重要角色。2004年，680名企业退休人员按照社会化管理要求转到了该社区，社区及时地建立了“企退社管”人员自治协会，每月定期接待退休老人。社区向独居、孤寡、高龄、残疾、困难等“五类”老人推出了“全天候”、“无缝隙”的服务。助老专职管理员每天都要到特别困难老人的家里至少走一趟，帮助做一些急需做的事，还有2条救助热线24小时接收救助信号。居民许多困难不出社区就能够得到及时地解决。社区工作人员还为每幢楼道前都装了电子显示屏。社区通知、社区好人好事、天气预报……只要是居民需要知道的信息，楼道口前的电子显示屏幕上都能看到。

三、江浙发达地区统筹城乡发展与公共服务供给中的现实矛盾和问题

1.外来工数量巨大，但很难有效地纳入本地基本公共服务体系。调研组进入义乌市时，当地随行的领导提醒，由于外来工太多，社会治安压力大，这里几乎每一个公共场所都在摄像头的监控之下。

江浙发达地区的经济发展已经离不开外来工，但要使外来工真正融入本地社会，也确实存在制度上的难题。浙江省有1300万流动人口，占总人口比例的26%。2002年浙江民工子女20万人，2006年达到70万人，4年间增加了2.5倍。苏州市教育局秦宁人副处长介绍，苏州外来工子弟每年增加5万人，如果按照1000人的规模建学校，需要建50个，公办教育资源显然无法承受。

调研中，地方反映最多的一个问题就是基本公共服务的“盆地”效应。面临各地外来工蜂拥而入，哪个地区先行放开外来工享受当地基本公共服务的门槛，就会使当地财政难堪重负。

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2.社区、社会工作者的定位仍比较模糊。杭州市江干区采荷街道芙蓉社区的座谈会中反映，社区干部对社区未来发展还相当困惑。社区未来发展的定位问题并未真正解决：社区居委会岗位、工资、经费都完全依附于政府,行政色彩浓厚，但又不是行政机构；承担着社会公益性服务职能，但又不是事业单位；社区不以赢利为主要目的，因此也不是企业。由于社区定位的模糊，社区工作者自身的发展受有一定的局限。社区工作者很辛苦，也很优秀，但通过行政渠道升迁的可能性很小。同时，社区工作者待遇偏低的问题也较突出。

3.环境保护成为最迫切、最难解决的公共需求。本次考察期间恰逢太湖蓝藻事件，一路上遇到的政府官员和企业家，都认为江浙发达地区环境问题不容忽视。“浙江的水质性缺水事实上已经影响到了一些企业的正常生产经营”， 杭州市电通实业投资有限公司总经理程向荣认为，未来几年，浙江面临最大的问题将是水资源和环境问题。 

四、江浙发达地区统筹城乡发展与公共服务体制建设的几点启示

1.乡村经济发展对农村基本公共服务相当重要。在本次调研的地区，由于乡村经济取得了长足发展，有的村集体可支配收入逾千万，有的乡镇财政可支配收入近亿元。无论是省、市县财政，还是乡镇财政，甚至村集体，都能够在农村社会事业中扮演积极的角色。常熟市辛庄镇的领导介绍，本镇预算内财政收入7300万，教育支出4300万。一般乡镇教育支出都占财政支出的40~45%，高的达到70%。苏州农民医疗保险筹资额为260元，其中乡镇财政承担90元，超出了筹资总额的1/3。

2.乡村集体经济在建设和谐社会方面有独特优势。本次调研涉及了三个村庄，一个是以民营经济起家的大陈二村，另外两个是以集体经济起家的梦兰村和蒋巷村，三者都实现了农民的高度富裕。但就发展趋势而言，大陈二村本地村民1000多人，雇用的外来工8000多人，二者之间的差距越拉越大，未来面临的社会问题可能会更多。而这个问题在蒋巷村和梦兰村就解决得比较好，这两个村庄将农民工全部纳入基本公共服务范围。蒋巷村党委书记常德盛的一句话值得深思，“不是说发展集体经济，但不能没有集体经济”。在建设和谐社会的大背景下，蒋巷村和梦兰村集体富裕、集体迈向现代化的模式值得我们深入地分析和总结。

3.社区发展和规范成为公共服务体制建设的基础环节。从本次调研情况看，随着经济社会发展水平的提高和城乡一体化进程的加快，社区在城乡基本公共服务中越来越发挥着不可替代的作用。因此，公共服务体制创新，在很大程度上将体现为社区建设的创新。如何正确处理政府与社区之间的关系，如何正确处理社区居民与社区之间的关系，使社区成为具有较强公益性的公共服务执行机构，已成为公共服务体制建设的基础性课题。

4.发达地区外来工问题的解决，中央统一政策很重要。解决外来工问题不仅成为江浙发达地区经济持续发展的重大问题，也成为建设和谐社会的重大任务。基层反映，本地政府也很希望尽快解决外来工的基本公共服务，但需要中央统一政策，解决流动人口基本公共服务属地管理等相关问题。比如实行义务教育全国通用的教育券制度，使义务教育财政支持跟着人头走。在医疗、养老等方面，尽快实行全国联网，使流动人口个人帐户可转移。这样，发达地区基本公共服务供给“盆地”效应就会有所缓解。

5.应将水资源、环境保护纳入基本公共服务的范畴，并加以高度重视。江浙地区的水资源和环境问题需要政府下大力气解决。必须在发展经济的同时，尽快建立环境补偿机制，尤其是建立跨流域、跨行政区的水污染共同防治机制。

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