农村土地权利的制度构造与法律保障

中国农村在新的历史时期的改革和发展，使农村土地制度不断改革和创新，土地权利结构也发生了很大的变化。最主要的表现是：农村土地集体所有、（主要由生产队）统一经营转变为土地集体所有、家庭承包经营；农村土地的所有权与使用权发生了分离，并且呈所有权不断弱化而使用权在土地权利体系中的地位不断扩张、利益日益突出的发展趋势；农村土地所有权的内在功能不断外移，流入土地使用权，使农村土地使用权由单纯的耕作权扩张为包含了事实上的占有、使用、收益、（部分）处置权等四权统一的新的物权--承包权；在稳定承包权的呼声和要求下农村土地承包期限不断延长；在稳定的前提下，使用权与承包权再次发生分离，开始"流动"起来，使农村土地由"不可流转物"变为"可流转物"，并且土地的"流动"是以价格为引力的，农村土地市场也开始出现了；农民在承包期限内获得了土地承包权的继承权；家庭经营后土地的相邻关系突出出来，在农户土地相邻权纠纷案的处理过程中，人们领悟到农村土地在确定了使用权人的权利以外还有其他物权，这些权利虽还不十分明了，但人们已经认识到应该重视农村土地的他项权利：比如，在他人使用土地上的通行权、过水权、埋管线权、空中架线路权等等。农村土地权利内部结构不断分化，土地利益主体由集体转向农民个体。土地利益个体化后，必然形成个体与个体、个体与集体、集体与集体、集体与家之间错综复杂的土地权利关系。因此，必然要求建立农村土地归属和使用不同层面利益分配格局上的权利和秩序，重新构造农村土地权利制度和法律框架，从而真正稳定现行的农村土地关系。

一、所有者权益重新界定及政府行为约束

《中华人民共和国宪法》根据我国的社会性质在第六条规定："中华人民共和国的社会主义经济基础是生产资料的社会主义公有制"。新《土地法》也再次重申和强调："中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制"。并且具体化为"农村和城市郊区的土地，除法律规定属于国家所有外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山属于农民集体所有"。农村土地集体所有是宪法及有关的土地法律赋予的权利，在经济活动中充分实现所有者的权利应该成为农村土地制度改革和建设的题中应有之义。更为重要的是，中国共产党和中国政府在新的历史时期一贯坚持和强调"长期稳定以家庭承包经营为基础的双层经营体制。这是党的农村政策的基石"。"稳定完善双层经营体制，关键是稳定完善土地承包关系"。稳定土地承包关系，实际上包含了体现集体土地所有权，稳定和强化农民土地承包权两个方面的内容。农户土地承包权即承包经营权。不过，它与改革初期的承包经营权相比在内涵上扩大了，是农民在法律规定和合同约定的范围内取得对集体所有的土地占有、使用、收益分配和部分处置权等四权统一的权利。它是建筑在土地所有权基础之上的，是由土地所有权分离出来的权利。"皮之不存，毛将焉附"，集体土地所有权不稳定且得不到充分体现，必然严重影响农户土地承包经营权的稳定。因此，强化和稳定农民土地承包权，必须首先稳定和充分体现土地集体所有权。

按照马克思主义的法学原理，土地所有权有两种含义：其一，土地所有权的法律制度，即指不同类型国家根据统治阶级的意志或依照全体人民的意愿规定的一定的土地所有制关系的法律规范。我国的土地实行社会主义公有制，社会主义土地公有制又有两种形式，即社会主义的全民所有制和劳动群众集体所有制。对此，我国《宪法》和《土地法》均有明确的规定。这表明，土地所有权主体是特定的，全民所有的土地所有权主体是国家（国家代表全体人民所有），集体土地的所有权主体笼统地说是劳动群众集体。除此之外的任何组织和个人都不能成为土地的所有权主体。其二，土地所有权的民事权利，是土地所有者在法律规定的范围内占有、使用、收益、处分土地的权利。实际上是对土地占有、使用、收益、处分的所有制关系在法律上的反映。从法理上看：（1）占有权是指土地所有人对土地的实际占领、控制的权利；（2）使用权是指土地所有人在法律允许的范围内依自己的意志对自己土地的利用权；（3）收益权是土地所有人依法收取自己土地所产生的利益的权利；（4）处分权是指土地所有者依法对自己土地命运的决定权。集体土地法理上的上述权利与农民集体实际上拥有的土地权利并不是完全一致的。事实上农村土地所有者的上述权利其结构已经发生了很大变化，而理论、法律和规章仍然停留在原有水平上，与丰富多彩的实践显得格格不入，既制约了实践的发展，又制约了理论和法规的创新。因此，必须根据变化了的情况进行梳理，重新界定农村集体土地所有者的权利。

（一）按村组两级分享的框架，重塑农村土地产权主体

如前文所述，在农村土地改革试验区范围内和其他部分地区，农村土地所有权主体是比较清楚的，新《土地法》也依据他们的实践界定了农村产权主体。按照新《土地法》的界定，农村集体所有的土地其产权主体有三个：（1）村农民集体。新《土地法》第十条规定："农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的由村集体经济组织或者村民委员会经营管理"。这里的"村农民集体"可以有两种理解：一是自然村，一是行政村。现实中许多地方，行政村一级建有集体经济组织--农业经济联合社，1990年代初的"农村社会主义思想教育运动"中，大部分地区组建了村农业经济合作社或者农业经济联合社。尽管有许多地方实行"农村经联社"与"村委会"，"一套班子、两块牌子"，也没有真正运作起来，但也算有了农村经济合作组织。另一种情况是，在我国一些地方，村民小组甚至自然村也建有合作经济组织，比如云南省楚雄地区。那么，在这种情况下，集体所有的土地经营或管理可以是行政村（生产大队）的合作经济组织，也可以是自然村、村民小组（生产队）的合作经济组织。只有在以村为单位没有合作经济组织的情况下，才由村民委员会代为经营管理。显然，"村农民集体"所有这一界定仍过于笼统，有必要进一步具体化。（2）新《土地法》又规定：属于"两个以上农村集体经济组织的农民集体所有"。"由村内各农村集体经济组织或者村民小组经营管理"。法律的本意是指原来集体土地已经分别属于行政村内的两个以上的生产队，则土地的所有权不变，仍然分属于相当于原生产队的各该农业集体经济组织的农民集体享有，由村民小组或村民小组的集体经济组织经营和管理。（3）乡(镇)农民集体所有。新《土地法》对此规定的十分清楚，"已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理"。

上述，农村土地三种所有权主体并存的法律框架，显然受到原人民公社"三级所有"法律框架的束缚，照顾了人民公社所有制关系的贯性，有一定的"合理"性。但它与现实农村土地权利结构的变化是不适宜的。实际上乡（镇）作为一级政府已远之非昔日的人民公社可比。公社在法理上只是经济组织而不是政权机构。乡（镇）所有的土地是人民公社时期土地划归公社所有的部分，比如原公社的林场、果园场、鱼场、种子繁育基地等，以及在改革开放新历史时期，为发展乡镇企业、文化教育卫生等福利事业，道路、水利、电力、通信等公益事业的征地。前一类土地的占有、使用、收益和处分权都难体现农民集体所有；后一类土地事实上已经成为国有土地。因此，把现已经属于乡(镇)所有的土地收归国有，乡（镇）作为国家基层政权代行国家所有者的权益。完全没有必要也不可能让这一部分土地归属于"农民集体所有"的范畴，从而模糊农村集体土地产权主体的界限。排除乡（镇）作为农村集体土地的产权主体不仅仅是立法问题，在政策及其措施层面应有十分具体的操作性的规定：比如收归国有的土地包括：用于房地产开发、城镇化发展、乡镇工业企业及农产品加工业发展等目的的；用于道路、水利、电力公益事业的；用于教育、卫生等福利事业的等等。这些用地，应该按照国家征用土地的管理办法进行清理，完善手续，收归国有。原公社林场、果园场、鱼场等种植养殖场的土地，有相当部分来源对原生产大队和生产队土地资源的平调（划拨），其中有一些土地已随公社解体回归到原所有者，有的已发包给个人和单位承包经营。属于前者的，应该重新确认土地归原生产大队（行政村）或原生产队（村民小组）所有；属于后者的，乡（镇）可放弃其所有权，使原生产大队和生产队明确所有者权益，并与承包个人或法人续签承包经营合同。有些属于乡（镇）继受取得的土地或者建国以来乡（镇）集体开荒、围湖造田或其他改造自然取得的土地收归国有，实行乡（镇）代表国家所有，可发包给本乡（镇）的农民或者集体使用，依法办理承包经营合同；由本乡（镇）以外的个人和集体承包经营时，应取得本乡（镇）人民代表大会通过。总之，区别不同情况，采取妥善办法，使乡（镇）政府成为国有土地所代表而退出农村集体土地的权属系列。

乡（镇）以下，在维持农村土地现有权属关系不变的大前提下，应十分明确地提出建立和完善村民委员会和村民小组两级分享的产权主体。赋予两级分享下列一些内涵：（1）两级分享首先是指农村集体土地的产权主体只有两个，即行政村农民集体所有和村民小组农民集体所有，排除其他个人和法人成为农村集体土地的所有者。（2）两级分享是指明确行政村和村民小组各自所占领和控制土地的法律关系，由县级人民政府按下列基本原则确认所有权，依法登记、颁发所有权证书：已经属于行政村的归村民委员会或者其相应集体经济组织所有；原属于村民小组的仍归原村民小组所拥有，严禁打破村民小组的界限在全村平均分配、发包土地。（3）两级分享是指村组两级均享有对本级组织拥有的土地分配、发包和经营、管理权；同时，村民小组可以委托、村民委员会在村民小组授权的情况下可以代理村民小组经营、管理其所有的土地。（4）两级分享是土地收益在村组两级的合理分配。象贵州省湄潭改革试验区的做法那样，土地地租由村民委员会或者相应的集体经济组织统一收取，按比例返回给村民小组，其收益主要用于农田水利基本建设。

排除乡（镇）一级作为农村集体土地所有者主体地位，确立行政村和村民小组两级分享的农村土地所有权主体，并进行制度构造和立法保证有如下理由。

第一，乡（镇）作为国家基层政权组织更多地代表了国家的意志，尽管它也是农民利益的代表，但是当国家利益与农民利益发生摩擦和冲突时，乡（镇）现实的利益机制乡(镇)干部的任免和选拔机制--基本上由上级党委和政府决定其升降去留；乡(镇)干部的利益机制--工资、福利、社会保险基本由国家财政承担；乡(镇)干部的考核机制--其指标体系是上级党委和政府以责任状形式下达的各项任务；等等。决定了乡（镇）干部首先选择压制农民的利益欲望而维护"国家"利益。从理论上说社会主义国家与劳动人民的利益从根上是一致的，但在一些具体问题上存在摩擦和冲突是不奇怪的。特别是：当一些人借助国家权力，不惜损害国家形象而侵占农民利益时，乡（镇）干部亦不能有效抵制；甚至有些乡（镇）干部以所有者的身份，借助政权的威力非法侵害农民土地权益；有些乡（镇）常以"国家"的名义征用土地，占用耕地，更改承包期限，取消承包合同。国家运用乡(镇)基层政权体系不仅分享了集体所有者的权利，而且损害了农民土地利益。在这样的地方，乡（镇）政权成为农村土地关系稳定与否的重要"政策"变量。排除乡（镇）集体土地所有者的身份，并且规范基层政权组织的行为，有利于斩断基层政权与集体土地的权利纽带，有利于村、组两级屏闭乡（镇）对集体土地所有者权益和农民土地承包权益的侵害，促进农村土地关系的长期稳定。

第二，村民委员会和村民小组两级有利益的一致性和管理功能的互补性，在目前情况下，任何一级组织单独成为农村土地产权主体不仅成本高，而且都不能有效地经营和管理集体土地。形成村、组两级分享的产权主体是组织资源和土地资源的最优配置。将村民小组（生产队）界定为产权主体有充足的理由：（1）人民公社最后过渡到"三级所有、以生产队所有为基础"有其深刻的原因。在中国，土地经营管理单位越小越能调动劳动群众的积极性，管理成本越低，因而越有效率。公社体制的瓦解与家庭承包经营体制获得的巨大成就从正反两个方面证明了这一结论的正确性。（2）第一轮土地承包基本上是以生产队为单位进行的，尽管许多地区生产队没有土地的发包签字权，但绝大多数地区仍然是以生产队为单位分配土地的。50年代末人民公社直至今日的家庭承包经营体制前后40余年的运行，农民已经以村民小组（生产队）为基本单元结成了土地利益关系。（3）在村民小组（生产队）这个范围内保存着土地制度变迁的最完备的信息。从土地改革到互助组、合作化、人民公社，再到家庭承包经营，尽管长达近50年土地关系的变动的历史没有多少文字资料，但储存在"老农"头脑的活记忆被代际传承沿袭下来。近一二十年，土地关系的变动及农户对土地的投入情况也录入了当代农民的大脑。这种信息对于界定地权、调解土地纠纷、评估土地地力等都显得极为重要。（4）村民小组这一级组织较少行政色彩，最接近农民，与农民息息相通，利益一致，更具农民组织的特色。小组干部远离行政干部队伍序列，没有直接的利益关系。因此，行政干预最难进入村民小组（生产队）这一级。这为产权主体屏闭形形色色的对产权的侵犯创造了条件。总之，以村民小组（生产队）这一级作为农村土地产权主体，其制度安排费用最省、震动最小，且对土地关系稳定和经营管理可能的效益也最好。

但是，目前村民小组一级组织其职能已大大弱于公社时期的生产队，其原来所拥有的生产经营管理职能及分配核算职能均已经下沉到农户，社区管理职能又大部分收归到村民委员会。职能弱化带来机构及组织的弱化。一般而言，村民小组只有小组长一名。有些地方村民小组另设一名妇女干部(如计划生育信息员)，财会人员由行政村或连片设置。这与当年的生产队队长、副队长、贫农组长、妇女队长、民兵排长、会计、出纳等完整的组织构造绝不能同日而语。因此，目前村民小组无论经济实力还是其管理功能均不能有效行使土地产权主体的职能。在这种情况下，如果增强村民小组的组织功能，加强其作为产权主体的能力，那么势必增加"干部"数量，增大农村管理的幅度，从而带来农村社区管理成本扩大而加重农民负担。另一个可考虑的办法就是村民委员会受村民小组委托代行产权主体的职能。村民委员会这一级组织是依《村民委员会组织法》建立的。有合法的社区自治权和村级经济的管理职能；有一定的经济实力；行政村组织健全，有明确的职能分解和分工，有经营和管理土地的能力；而且行政村保留着完整的社区集团性，行政村与行政村之间有比村民小组之间更为明确的边界，更能行使排它的土地所有权。因此，把"村农民集体所有"界定为行政村和村民小组两级所有，并制度和立法方面进行构造和安排，使"两级分享"的格局进一步明确，这是重塑农村土地产权主体的最佳选择。

（二）确认农村土地所有者的权益

确认农村土地所有者的权益有两层含义：其一，确认产权主体的地籍边界，面积大小、座落区位等；其二，重新确认产权主体所拥有的民事权利和义务，并且规定所有权的行使程序、实现方式、保障手段。

稳定农村土地关系，必须首先确认集体土地所有权。但实践中却恰恰忽视了这一点。其实，无论新、旧《土地法》都要求对集体土地所有者权益进行确认。旧《土地法》第九条规定："农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权"。这一规定新《土地法》在第十一条进行了的重申。但是，自1988年至今的10多年中，为农民集体所有的土地"核发证书"的事实却极为罕见。即使在卓有成效的农村土地制度改革试验区，也只重视颁发《农村土地使用权证》及《农民义务负担卡》之类的证件，并没有为农民集体所有的土地颁发所有权证书。这意味着农民集体所有的土地没有依法登记和确认，也就没有法律保证。为农民集体所有的土地颁发所有权证书，就为集体土地的产权主体颁发了土地所有权的法律凭证，这对于稳定农村土地产权主体的权益进而稳定农户承包权有极其重要的作用。

从中改院农村土地政策研究课题组在海南省东方市抱板镇的试验中，可以提炼出农村集体土地所有权确认的工作一般内容及其程序：（1）确立土地所有权的主体有两大内容：除了按前述的要求建立行政村和村民小组两级分享的产权主体以外，另一个重要的内容就是根据一定规则对"集体成员"的边界予以确认。"集体"是一组动态的人的集合，其构成总在发生变化。它既包含现存于集体内的人口，也包括那些尚未出生和尚未娶入的人口。这为按人口均分土地带来了困难，但是，在约定的期限内，集体成员的边界是可以而且应该界定的。根据实践，土地分配发包的集体成员应以签约时期的现实人口为主要依据，承认所有成员有平等占有和使用集体土地的权利。在此基础上，根据现行的人口及户籍政策，对集体成员的边界作大致的限定。东方市抱板镇的做法是：摸清现实人口，并按照有关政策规定甄别现实人口中有资格享受集体社区内土地承包权的人口17类，没有资格享受承包土地承包权的人口11类（详见下篇："东方市土地使用制度改革试验报告）；预测未来人口，即根据农户家庭人口状况和生育政策、预测未来30年内家庭人口中嫁娶、生死、及向非农领域转移等变量，计算出2030年时可能的家庭人口。未来人口不参与今天的土地分配，但必须据此制定"五荒"地的长远开发规划。这样做从"集体"和"个体"两个层次廓清了产权主体的受益边界。（2）地籍调查及土地边界纠纷调解。地籍调查以土地的权属、位置、类别、等级、地界、面积为对象，通过调查形成农村土地权属关系的一套图表、卡册。因此，土地调查包括大量繁杂的技术性工作，也包括土地边界纠纷的调解。做好了这些工作，土地依法登记才有了基础，也只有在这样的基础上颁发的集体土地所有证才具有法律效力，真正起到稳定农村土地关系，保障土地所有者权益的作用。（3）土地所有者依法申请、登记和颁证，为了保证证书的权威性，东方市抱板镇使用了国家土地管理局统一印制的《集体土地所有证》（见专栏3-1），尽管它并不十分完善。

专栏3-1集体土地使用证式样

封一：

（国徽）集体土地所有证首页：

集有（）字第号集体土地所有证国家土地管理局制

第二页：有关法律摘录：

城市的土地属于国家所有。

农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。

国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。

任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其它形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。

一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地。

--摘自《中华人民共和国宪法》第十条

土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。

--摘自《中华人民共和国土地管理法》第十一条

第三页：

根据《中华人民共和国土地管理法》规定，为维护社会主义土地公有制，保护农村集体土地所有者的合法权益，由土地所有者申请，经调查审定，准予登记，发给此证。

人民政府（印）年月

第四页：

土地所有者地址图号

地号土地总面积其中地类面积

耕地居民点及工矿用地

其中

旱地水田其中

宅基地企业建设用地

园地交通用地

林地水域牧草地未利用土地第五页：

四至

备注：

填证机关(印)年月日

第六页：

变更记事第七页：(米)

北

附图粘贴线

比例尺：1：

最后一页：

注意事项

一、本证是集体土地所有权的法律凭证，经县级人民政府和填证机关（政府土地管理部门）共同盖章生效。

本证登记的集体土地所有权受国家法律保护，任何单位和个人不得侵犯。

二、本证不得擅自涂改，凡擅自涂改的，一律无效。

三、本证应妥善保管，凡有丢失、损坏的，须及时申请补发。

四、土地所有者必须认真执行十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地的国策，遵守国家土地法规。按规定用途使用并保护依法登记的全部土地。

五、集体土地所有权发生变更或变耕地、园地为非农业建设用地的，必须按照法定程序申请办理变更登记。

六、本证记载的内容以土地管理部门土地登记卡登记的内容为准。

七、本证实行定期验证制度，持证人应按规定主动向土地管理部门交验本证。

不难看出，要确认集体所有者的土地权属、位置、类别、等级、地界和面积等有大量的工作，需要较高的操作成本。这可能是至今农村集体土地所有权权属一直没有确认、登记和核发证书的重要原因。但无论如何，这是一个既保证社会稳定又促进经济发展利国利民的重要工

程，各地的县、乡（镇）人民政府应做出规划尽快完成之。

农村集体土地所有者权属确认的另一个重要的方面是所有权内涵的界定。众所周知，农村集体土地所有权已经在改革中发生了重大变化，其中相当一部分权利已经分化流转到使用权内涵之中，如果制度和法律不对此作出相应的调整，势必造成混乱。按照已有的实践经验以及土地制度改革和建设的发展趋势，农村集体土地所有者应有的权利可归纳为五项：（1）法律上的最终归属权，不论使用权如何变动，农村土地的所有权在法律上归"村农民集体"所拥有；（2）产权主体对所属土地的有分配、发包权，但发包或者租赁给集体成员以外的单位和个人经营时须经"村农民集体"2/3成员同意，并且有权抵制非公用事业的非法征地，体现所有者的控制权；（3）对土地作为资本的经营和管理权，有权对使用者提出培肥地力、改良土壤、保护环境等方面的经营管理要求，使土地资本保殖或增殖；（4）有权监督使用者不改变土地使用性质，依法制定所属土地（包括耕地和非耕地）的长远利用规划；（5）依法提取所属土地的收益（土地地租或承包费用等）。除上述五项权利以外将所有者所拥有的实际占有、使用、收益分配及部分处置权让渡给土地使用者。

在界定农村集体的土地所有权的同时，按权利和义务对等的原则，用制度和法律规定产权主体的义务。比如：产权主体有在本社区内宣传国家和地方政府有关土地管理和利用的政策法规的义务；为村民提供产前、产后、产中服务；保护村民的土地权益，保证国家和集体税费收益；对本区域内的土地资源进行长远规划、开发和利用；组织社区成员进行农田水利基础建设，改善生产、生活条件等等。

应该说明的是，土地所有权是绝对权和相对权的统一。一方面，土地所有者享有的各项权利不受他人的意志限制，是最完全、最充分的物权；另一方面，土地所有权绝不是无限制的权利，它不能超越社会基本制度和法律而存在。因此，必须对所有权进行必要的限制。这就是说土地所有权必须在宪法和有关的土地法律允许的范围内行使权利。为此，应对地方政府（基层政权）和村、组的土地管理权利对行分解、规范和约束。

如其他发展中国家一样，国家和地方政府也应保留一定的权利，以便对土地所有者和使用者形成必要的限制和约束，对农村土地进行有效的管理。一般而言，村民小组对所属的土地特别是耕地进行经营和管理，若一时还无力承担土地所有者的职能，可以实行托管制度，比如明确规定以村集体经济组织或者村民委员会代行"集体所有"产权组织的职能，负责对集体土地的经营和管理，作为土地发包方对单位和个人使用的集体土地进行登记造册，核发证书，并报乡(镇)人民政府备案。但必须明确村委会与村民小组的委托代理关系，只有在村民小组授权的条件下才能代行所有者的职能。村民委员会经营、管理属于行政村所有的土地，在授权的情况下经营和管理村民小组的土地，并且作为一级功能齐备的社区自治组织，对内代表村民小组行使各种有关的土地权利，包括在所有证、使用证、使用合同、他项权证等文本上签章；对外，代表村集体行使排它的土地所有权。乡（镇）基层政权组织可以运用行政职能协助村集体经济组织和村民委员会加强对集体土地的经营管理。但是必须用制度和政策对行政权力加以规范和约束，把"协助"的职能界定在公证、监督、执法保障（维护土地法规的严肃性）和土地纠纷的调解、仲裁方面。

二、稳定承包权的制度安排和法律确认

各国的经验证明，在任何一种土地制度下，有保障的土地权利对于经济发展都是非常重要的。我国农业和农村经济发展的关键在于促进农业投资增长，从而提高土地产出率，保障农产品供给和农民收入稳定的增长。我国长期处于社会主义初级阶段，农村生产关系和生产力状况，决定了充分调动农户对土地长期投资的积极性成为农业和农村经济发展的关键要素。但是，由于我国农民土地使用权事实上短而不稳，并且土地使用权范围过于狭窄而无法律保障，导致农民对土地长期投资的积极性不高。调查表明：相对短的土地使用权，但是权利范围较广并且有保障，也可以促进农民对土地进行更多的投资；相反，即使土地使用权的期限（名义上）很长，但是缺乏保障而且权利的内容较少，也不易引导农业投资增长。如果赋予农民土地永久使用权，把土地使用权由单一的耕作权扩展到事实上的占有、使用、收益、分配和有限的处分权，并且用制度和法律保障其权利，有超过85%的农户愿意接受土地使用权长期化的制度安排，并热心于对土地进行长期投资。因此，农村土地制度创新必须对土地权利的期限、广度和确定性作整体的设计和安排。

（一）因地制宜，采取多种形式，实现向土地使用权长期化的稳步过渡

实行土地使用权长期化，对农户土地承包权要有足够的长度和保障，至少50年，甚至7年、100年保持不变。所谓土地使用权长期化，就是保证农户家庭土地承包权有足够的期限、广度和确定性。提出这样的构想其理由是：(1)在第一轮土地承包即将到期之前，中央就明确指出，土地承包期再延长30年不变，营造林地和"四荒地"治理等开发性生产的承包期可以更长。在第二轮土地承包工作中，中央再次重申，稳定土地承包关系是党和农村政策的核心内容。"集体土地实行家庭联产承包制度，是一项长期不变的政策"。实行农村土地使用权长期化，是落实中央上述政策的具体化、制度化。(2)土地承包权期限，是实行土地使用权长期化的核心内容，也是保障农民土地权利，稳定农民长期预期的关键性因素。农民土地使用权期限必须有足够的长度，至少保证自己或者后一代人能够收回投资。(3)党的十五届三中全会《决定》强调："要坚定不移地贯彻土地承包期再延长三十年的政策，同时制定确保农村土地承包关系稳定的法律法规，赋予农民长期而有保障的土地使用权"。江泽民总书记在安徽考察工作时的讲话也指出："承包期再延长三十年不变，而且三十年以后也没有必要再变"。这表明，农村土地承包期限可以突破30年的限制，实行更长的期限(50年、70年、100年)，使"长期而有保障"政策原则更具确定性。(4)我国一些大中城市出让国有土地使用权的年限突破了30年的界限，比如：《深圳经济特区土地管理条例》第16条规定；"出让国有土地使用权的年限……最长为50年。土地使用年限届满，受让人需继续使用土地，必须办理续用手续"。上海市《土地使用权有偿转让办法》第八条规定：出让的最高年限：娱乐地20年；工业用地为40年；公寓、住宅用地，旅馆、商业办公室楼用地，科技教育、文化、卫生用地，综合和其他用地等为50年。超过上述年限由市土地局报市政府批准。北京实施《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让条例》办法第十条规定：土地使用权出让最高年限按下列用途确定，即居住用地70年，其他类型用地40-50年不等。《海南经济特区土地使用权有偿出让转让规定》第十四条规定"国有土地使用权有偿出让期限最长为70年"。总之，城市出让国有土地使用权已有了40年、50、70年期限，这一政策规定，可以考虑引入农村土地承包经营中。(5)鉴于农村改革试验区试行土地承包经营30年、50年不变的成功经验，和部分地区第二轮土地承包已经完成的成功做法，首先规定农村土地承包权至少50年不变，基本保证两代人的长度。

因地制宜，采取多种形式延长承包期限，并稳定地过渡到土地使用权长期化。我国家庭联产承包制是从政策层面逐渐推开的。尽管其间有周期性调整，甚至有一些地方从来没有与农民群众签定15年的承包合同。但这一政策毕竟基本稳定地运行了15年。并且，有一部分地区在15年中确实没有调整农民承包的土地，还有一些地区试行了更长的承包期限。由此，农民土地使用权长期化赢得了政策和法律层的认同。由此判断，农民土地承包权长期不变由政策的认同向具体的制度安排和法律建设转变的时机已经成熟，应抓住当前大好时机，大大推进农村土地制度改革和建设的进程。

目前，全国各地都在第一轮土地承包15年陆续到期的基础上进行第二轮土地承包工作。应当抓住这个机遇，针对各地不同的情况，采取多种形式，实现向农村土地使用权长期化的过渡。第一，对于已经开展"土地承包30年不变"的地区，一般来说，为保持政策的连续性，应当维持30年承包合同不变，待到期后顺延。但如果广大农户有强烈的要求，且各方面条件又比较成熟，也应当允许在30年不变的基础上再延长到50或70年不变；对于还未展开第二轮土地承包工作的地区，凡基本条件成熟，都应当支持和鼓励实行土地使用权长期化制度，制定并签订相应合同，实现一次到位；对于全国许多试点地区，凡是符合土地使用权长期化政策的试点方案，都应维持不变。第二，允许不同类型土地实施不同的承包期限。比如基本农田实行50年期限，山坡地实行70年不变，四荒地的开发使用权可以实行更长的期限，以此来稳定农民长期预期，增强农民对土地进行长期投资的积极性。第三，允许不同地区实行不同的土地承包期限。例如中西部不发达地区由于非农就业机会较少，需要实行更长期限的土地承包制度。第四、对于地区差异较大的地区，允许在"30年不变"的前提下，实行"一地两制"，在地区内部实行不同的承包期限，有的农村可以30年，有的也可50年或70年。

应当允许中西部贫困地区率先实行土地使用权长期化政策。与较为发达的东部沿海地区相比较，土地对于中西部尤其是中西部贫困地区的农民而言具有特别的意义。土地不仅是最重要的生产要素，更是农民主要的社会保障。在稳定家庭联产承包责任制的前提下，率先在中西部贫困地区实行土地使用权长期化的政策，易于得到广大农户的拥护和支持，降低推行的成本和风险，也易于调动农民的生产和投资积极性，形成中西部地区农村经济发展和社会稳定的基础。这是一项一举多得的重要举措。事实上，处于祖国西南地区的贵州全省已经实现了耕地承包期50年，实行非耕地承期60年不变，实践已经证明了上述构想的可行性。

创造条件实现农村土地使用权按自愿、有偿的原则依法进行转让。土地流转制度是建立在土地产权制度基础上，以土租、地价等经济杠杆为动力的市场制度。土地流转是我国农村实行家庭联产承包责任制后，伴随农村分工分业的发展而出现的一种新的现象。实质上土地流转是在土地所有权主体不变的情况下，使用权或者是经营权在不同主体之间的转移(所有权的流转只限于国家与集体间，集体与集体之间。因此，可以归纳到土地征用目下去探讨)。从理论上分析，建立土地流转机制，实质上是要解决土地是否是商品、有无商品和价值属性，能否按价值规律的要求，建立土地转让市场及相应的制度。从实践的发展看，土地使用权及土地承包权已经成为一种独立存在的物权，与其他物权一样，土地使用权或承包权在市场经济条件下必然表现为一种具有交换价值的资本。这为发展土地市场奠定了基础。现实问题是：(1)必须从法律和政策上明确土地使用权有偿转让的合法性。中央有关文件明确规定，在坚持土地集体所有和不改变土地用途的前提下，允许土地使用权依法有偿转让，并在尊重农民意愿的前提下，实行适度规模经营，鼓励土地使用权流转。同时，党的十五届三中全会强调"不得以任何理由强制农户转让"。这表明农村土地使用权流转制度的建设应该是积极而慎重的发展。从全国范围看，土地使用权流转仍处于一种起步阶段。从调查情况看其重要的原因：一是当前社会经济环境制约着土地流转机制的形成，包括人们长期形成的对土地传统看法难以改变，农民对土地的依赖或者说土地的社会保障功能仍然很强，社会主义初级阶段市场发育不完善等；二是地租、地价的评估困难，为使用权和承包经营权流转价格形成增加了困难。加上农民对是否允许"收取土地使用权利的收益"心存疑虑。因此，从法律上和政策上，明确土地使用权有偿转让的合法性，将消除农民的心理疑虑，充分发挥土地流转机制的作用。(2)实现土地使用权的有偿转让和流转要坚持以运用市场机制为主。目前，我国不同地方和村社之间农村土地流转出现了不同的模式，即依靠社区集体调整的行政机制和依靠市场调节机制。实践证明，用行政手段来完成土地流转有诸多不利因素。因此，应更多地利用市场机制。其好处在于：将土地使用权作为生产要素进入市场流通，有利于在小规模、分散化格局的基础上，为有条件地发展适度规模经营提供一种长期起作用的机制；有利于为社区集体和国家实施土地管理、调节奠定合理的制度基础。因此，应该规定：第一，土地使用权的转让价格由供求双方自愿协商，这样可以比较客观地反映土地承包权及其使用权在变化着的经济环境中的稀缺性和真实性。第二，允许农地转租或以入股的方式合伙经营，参与利润分成等多种转让方式。第三，允许农村土地使用权作为抵押品获取信贷。地产市场的发展，特别是允许农民土地使用权作为抵押物获得贷款其意义重大而深远，不仅可以使中国农民解决土地的投入问题，而且对中国金融发展有好处。这方面，香港地产的高价值，使其弹丸之地能运行巨额资本，从而推动香港金融发展的经验值得借鉴。(3)为防止土地使用权过于集中使农民因土地占有份额的差异而引起贫富两极分化，防止土地市场可能带来的社会不公正现象，必须对土地转让给予一定限制。比如：同一农村集体的农民对土地使用权的转让有优先权；在土地紧缺和非农就业机会匮乏的地区，政府应当规定将耕地保持在村民手中。这些地区的土地使用权转让应当限制在本地居民之间；为防止土地过分集中在少数人手中，应当根据不同地区的具体情况，对不同的对象（如本村村民、非本地居民及外国人）规定不同的土地拥有数量上限；为保护环境和提高劳动生产率，在某些人口压力不大，非农就业机会较多的地区应对土地拥有量的下限进行规定，以防止土地过于零碎、分散。

（二）稳定农民承包权，必须在延长土地承包期限的同时，拓展和延伸使用权的范围，并用法律的形式予以固定

稳定农户承包权，一是承包期限要有足够的长度并且灵活多样；二是使用权充实、明晰且有

保障。应该看到，农村家庭联产承包责任制推行并作为"一项长期不变的政策"，事实上已经由土地使用制度的改革深深触及并引发了土地所有制的变革。承包权实质上是对所有权的分割。承包合同越是长期化，承包权对所有权的分割程度就越高。尽管如前文所述，农民对其所承包的土地已经由单一的田面耕作权演化为实际的占有权、使用权、剩余产品分配权及有限的处分权等四权统一的承包权，但是，这种状况还只局限在部分地区农村，全国农民获得包含上述四权统一的承包权并没有成为普遍的事实；另外，农民的上述承包权基本上属于政策规定，还没有变成一种制度安排并在立法上予以充分体现。虽然人们已经普遍把农村土地的承包权看成是一种物权，但政策和法律等的规范文件中还没有使用这个概念。《民法通则》在第五章第一节规定了土地承包经营权，而该节通常被认为是对物权制度作出的规定。但是《民法通则》对农村土地承包经营权所赋予的物权性质在具体法律制度中体现的极不充分，在现实法律关系中的实现更是不普遍。到目前为止，土地管理局对土地进行登记的时候，对农村土地承包权是不登记的，这就意味着对农村土地承包权作为一种物权不予明确确认。这说明不断清晰所有权而强化承包权的土地制度改革和建设还刚刚开始。因此，必须抓住机遇，适时把农户对土地的单一使用权拓展到占有、使用、收益和处分四权统一的承包权，并进行制度性安排予以体现和固定。

承包权既然已经成为一种新的物权，就应当用法律的形式予以固定。物权是直接支配物并享受其利益的财产权。对物权的充分的法律保护会有力地鼓励增加财富，有效地利用资源，从而促进经济社会的发展。拓展、稳定和强化农户的土地承包权，必然形成我国特有的新型的土地使用权。使用权应成为民法上的一种新的物权。因此，政策和法律都应对此有明确的规定。首先，应规定享有农村土地承包权的成员范围，本社区成员有优先权，社区以外成员享有时应有哪些条件；其次，规定承包权的取得方式，包括原始取得和继受取得等；其三，重点规范承包权人的权利和义务。(1)赋予享有土地承包权的农民对其承包经营的集体所有或者国家所有由集体使用的土地实际的占有权(控制权)。前者是所有者通过契约让渡的物权，后者是集体从国家那里获取的使用权这一物权的再次让渡。承包权不论来源于集体土地所有权还是集体对国家土地的使用权，都不影响其作为独立的物权存在。为使农户承包权内涵的占有权区别于所有者的占有权，应用法律明确规定，前者为土地所有权派生的事实上占有，是在承包期限内享有的土地利用，收益和部分处置的权利；后者是土地所有者法律上的最终归属权。(2)使用权，即享有土地承包权的农民，对其承包经营的土地依照法律规定和合同约定，按照土地的性质和用途进行利用的权利。不改变农用土地的使用性质，依法进行使用，并且享有充分的自主经营的权利而不必接受各种不切实际的指令性生产计划。这是承包权中最关键的内容。(3)收益权，即享有土地承包权的农民、通过利用其承包经营的土地，收获、占有、转让产品，而获取利益的权利。这是承包权的核心。(4)部分处置权。土地处置权是土地所有人对自己所有的土地命运的决定权。过去，土地处分权属于所有者所独有，但实践已经使土地的部分处置权发生了转移。法律应该明确承认并规定，享有土地承包经营权的农民依法享有部分处置权，包括使用权的转让、出租、转包、入股、抵押，甚至包括经承包权有偿转让、继承等。把这些权利从所有权中转移出来赋予承包权，允许农户承包经营土地可以转让、买卖和继承，是保障农民土地权益、稳定农民预期的必然选择。不论土地如何流转，承包权都可以独立存在。与其它的物权一样，承包权在市场经济条件下必然表现为一种具有交换价值的资本。那么占有它可以取得相应的利润，转让它可要求获得等价的补偿。永久地转让承包权，实际上是对承包权这种独立的资本的出卖。因此，应当允许农民暂时转让和永久地转让(出卖)。

与此同时，根据国家土地法规对农户土地承包权进行必要的限制并规定其义务。比如：土地占有额度的限制，分别规定其占有土地最高和最低的限额；土地使用范围的限制，对改变农地用途作严格的规定和限制，并保持土地有可持续生产的能力；土地的收益分配应保证"交足国家的，留足集体的"；服从国家对土地的正常征用等。土地承包经营者应承担：完成承包合同所规定的生产经营任务以及税费征收任务；遵守土地法律和履行符合规定的义务；土地保护和接受农村集体组织必要的指导和管理的义务等。除了土地的承包权以外，土地还有他项权利，即除土地承包权以外的他物权。在土地"公有公用"的年代，土地他项权利保障问题并不突出，但土地"公有私用"其利益个体化以后，土地的他项权利保障问题凸现出来。在一块土地已经有了使用人的情况下，在同一块土地上还有不同的利用基础，能够满足多方面的利用需求。比如，农户相邻土地之间耕作需要的通行权、过水权；在家庭承包的土地上架设空中线路，埋设地下管线等等。通过一定的制度安排和立法，使需要土地他项权利的人通过一定的程序和手续获得他项权利。这对于充分利用土地、调解现实中的许多土地纠纷都是十分有意义的。国家土地管理局在印制《集体土地所有证》的同时，还印制过《土地他项权利证明书式样》(见专栏3-2)。但当前这种证书的使用一是仅限于国有土地，二是目前土地他项权利证明书颁发的极少。因此，建议在农村普遍宣传并且动员需要土地他项权利的人申请和办理这种证书文本，使之成为规范农村土地关系的重要内容。

专栏3-2《土地他项权利证明书》式样

封面：(国徽)土地他项权利证明书

第二页：他项()字第号

土地他项权利证明书国家土地管理局制

第三页：为维护社会主义土地公有制，保护土地他项权

利人的合法权益，由土地他项权利人申请，经调查审定，准予登记，发给此证。

(发证机关章)年月第四页：权利人义务人

座落

地号图号

权属性质使用权类型

他项权利种类及范围

设定日期

权利顺序存续期限

第五页：注意事项

一、本证是土地他项权利的法律凭证，必须由土地他项权利人持有。

二、本证记载的内容以土地管理部门土地登记卡登记的内容为准。

三、凡土地他项权利规定、变更、注销的，土地他项权利人及义务人必须按照有关规定，共

同申请办理变更土地登记。

（三）建立既满足农民平等占有的需要，又可以使之得到长期稳定的土地使用权制度

农户长期稳定的心理需求与集体成员平均占有要求下不断调整的矛盾是农村土地问题的主要矛盾。对于我国的绝大多数农民来说，土地是他们经济收入的主要来源，他们需要得到长期有保障的土地使用权。同时，他们也认识到需要有足够的后备土地抚养新增加的人口。在

传统观念里，"集体"成员应当天然地无差别地享有"集体所有"的土地，并且把这种观念转化成一种制度安排--土地随着人口增长事实上必须进行的周期性调整。农民在选择土地调整和不调整政策时确实遇到了一个两难的选择。调查表明，农民既需要长期稳定的土地使用权，又需要平均占有土地。因此，土地制度改革和建设必须平衡农民长期土地使用权需求与平均占有欲望之间的关系。选择平衡农民长期土地使用权需求与平均占有欲望的土地制度和立法框架的现实思路是：在长期稳定"集体土地实行家庭联产承包制度"的框架下，在"赋予农民长期而有保障的土地使用权"的基础上，兼顾农民对土地平均占有的欲望，采取一系列配套的政策措施，并且大力发展农产品加工业，延长农业的产业链条，同时发展非农产业，向农业内部和外部大量转移农村剩余劳动力，极大地缓解新增人口和新增劳力对土地的压力。可以预计，随着中国人口趋向零增长，要求调整土地的压力会逐渐减轻。同时，人们通过对新的土地法规、制度的认同从而转变土地占有使用观念，又可以通过市场调配土地资源，农民土地使用权长期化新的制度就能真正实行起来，并能充分体现其在农业和农村持久发展中的作用。

首先，制定并颁布内容详尽而标准的土地使用合同，严格实行土地登记制度。签订标准的《土地使用合同》书，在此基础上为承包土地的农户颁发《集体土地使用证》，这就为承包农户使用集体土地确立了法律凭证。毫无疑问，它会大大提高农村土地承包关系的稳定性。各国的经验表明，根据每个国家的不同国情和具体制度，建立适当的土地登记制度将带来许多好处。如可以使对土地的保障更为完善，使土地的流转更加可靠并降低成本，能促进土地市场的发育，增加农业信贷机会，提高土地管理效率，减少土地纷争，以及为土地税收提供便利等。我国的土地管理法要求县级人民政府对集体所有的土地进行登记，但是这项制度并未在全国大部分地区严格执行。对农村土地权利的最详细的登记资料大多保存在村干部或乡干部的手中，而且这些资料非常原始，且残缺不全。有的地方虽然进行了土地登记，但土地登记的形式和准确程度各不相同，且不能反映最新的变化和信息。这也是造成许多土地权利纠纷和形成滥用职权的主要原因。因此，应当依据我国的实际情况，建立简单、统一的农村土地登记制度。第一，在县级土地管理部门的具体指导下，在乡镇一级设立农村集体土地登记部门，行使土地登记职能。第二，在全国范围内制定简单、统一的农村土地基本登记制度，对于不同地区的特点，可在土地基本登记的基础上进行额外内容的登记。第三，对农民自发的土地投入实行经常性的登记制度。在承包期内，对农户自身在承包土地上的中长期投入实行登记制度，并依此为基础确认农户在土地使用权出让、征用中的级差收益，确保农户在土地调整中的优先使用权，对于形成农民对土地使用的稳定预期，促进农户对承包土地进行大规模、长期投入将会产生积极的作用。

土地使用权证书和承包使用合同是农民依法享有土地权利和解决土地纠纷的法律依据。但有大量调查表明，在目前情况下我国的土地使用合同管理存在许多缺陷。如农户手中拥有书面土地承包合同的比率很低，拥有土地使用证的农户比率则更低；大多数已有的土地承包使用合同条款很不完善，缺少明确的使用期限，甚至缺少双方签字；有些连基本的权利和义务都没有，或者过于含混无法执行；大多数合同由县或乡组织起草，内容、格式不尽相同而且印制极其草率。这些缺陷成为诱发农民土地权利得不到保障的重要原因。其改进和完善的办法是：第一，在严格执行土地登记确认土地使用权的基础上，由拥有土地所有权的村集体与承包农户按有关程序，签订明确的土地使用合同；第二，合同的保存除农户、村集体之外，土地使用权合同的副本必须由土地登记机关保存一份；第三，应当制定一份适用全国各地的、包括合同基本要素的承包土地使用合同范本。范本合同应当有明确的发包方、承包方，合同期限，承包土地的位置和面积等；反映关于农村土地的基本政策和法律规定，以及承包期内可能发生的土地调整、征用、转让、合同终止、修改等方面有法律和政策依据的变更；有包含合同双方对土地的具体权利和义务，并明确规定违约方的责任；规定土地纠纷的解决方法等。合同应由双方代表签字方能生效。此外，在土地承包使用合同的基础上，由政府机构颁发土地使用证书(见下篇：东方市抱板镇土地使用制度改革试验报告附录《集体土地使用合同》、《集体土地使用权证》样本)。同时，为充分调动农民进行土地登记和签订合同的积极性，为通过法制化来保障农民的土地权利创造条件，在建立土地登记制度的初期，应当尽可能降低和减少农民土地登记和签订合同的成本。

其次，实行长期而有保障的土地使用权制度，必须辅之以相应的配套措施。从目前执行的情况来看，第二轮土地承包实行30年不变的政策，效果并不理想。一项调查显示，如果采取综合配套措施来解决可能出现的人地矛盾，农户拥护和支持土地使用权长期化的比例会有显著提高。这些措施是：(1)进行最后一次土地调整。在实行土地承包关系长期不变政策之前进行一次最后调整，会减轻累积的人口压力，更容易使农民接受和认可。从不同地区的实践看，更多的农民期望在实行长期不变政策之前进行一次调整。(2)采取土地预测分配方法。即在进行土地分配时，不仅仅是根据现在农户家庭人口的多少进行简单地平均分配，还要考虑在有效的承包期限内可能导致家庭人口变化的各种合理的因素，预测50年、70年、100年不变的承包期限内，可能出现的新增人口和劳动力，并且根据预测人口制定非耕地开发利用以及非农产业发展、转移农村剩余劳动力等方面的长远规划，化解可能出现的人土地矛盾。(3)留用机动地。目前的政策限定一个村留用的机动地不能超过该村耕地总数的5%，并且规定原则上未留机动地的村，不得再留机动地。这主要是针对村干部在具体操作中侵犯农民土地权利而做出的。在实行长期不变政策中，在村民大会集体决策和民主监督的前提下，应当允许某些地区留有不超过中央规定的5%的机动地，用来解决近期内出现的人地矛盾；另外，可以让村民委员会保留较充足的非耕地作为后备资源，主要用于解决新增人口和新增劳动力的土地需求。(4)资源的优先开发权。在拥有较多非耕地资源的地区，在合理规划、留足后备资源的基础上，应当对那些在土地调整中家庭规模未得到充分考虑的农户实行优先开权，并对于农户的开发性生产实行更长期的政策。(5)允许土地使用权继承和有偿转让。这项政策可以保证农户的长期投资在2-3代人的时期中稳定回收，也可以保证使家庭新增加的人口享有正式土地权利。另外，土地使用权有偿转让，可保证农户通过租赁、转包等形式获得土地的短期使用权利，也可以通过市场机制（如购买）获得土地的长期权利。(6)建立和规范承包农户家庭内部土地调整的秩序和法规。贵州湄潭、金沙两县在改革试验中，实行抑制人口过速增长，"增加和减少人口，不再调整土地"的政策及其较长时期的运行，使社区集体经济组织调整土地的行为得到了制止，由此触发了家庭内部土地调整机制的生长(详见下篇调研报告《湄潭、金沙土地制度改革比较》)。子女长大成人成家之后，分家独立需要分配土地使用权，女儿出嫁也要求"带走"一份土地，娶媳妇也从其娘家"娶来了一份土地"。土地使用权作为一种物权在家庭成员内分割和继承是合理合法的。这表明，实行长期而有保障的土地使用权制度以后，土地的调整权将由社区集体下沉到农户。土地使用权在家庭或家族内部的调整和转移不可避免，因此，也急需建立相应的制度规范。(7)采取综合配套措施。以上配套措施相互联系并不排斥，在实施中，应当因地制宜，将这些配套措施结合起来，综合运用，会大大提高政策的有效性。

再次，改善土地纠纷处理机制，为稳定和保障农民土地权利提供有效解决的法律途径。

(1)在县级成立专门法律援助机构，为农民免费提供有关土地权利保障及解决纠纷的咨询和代理。通过法律确定下来的土地权利如果不能在实践中得到有效行使，这种权利就是不完整的。在实际工作中，我国农民对自己所拥有的土地权利的认知与法律和政策的规定差距相当大。如果农民不了解自己拥有什么样的权利，也就不可能行使和保护自己的权利。因此，必须寻求有效途径让农民全面了解自己的权利。首先，应当在农村地区的县级法院建立专门的法律援助中心或其他专门法律机构，为农民在土地法律权利方面提供咨询和信息。第二，法律援助中心的律师必须经过土地管理部门或其他机构的培训，熟悉与土地保障有关的法律法规和政策条文。第三，法律援助中心应当采取多种方式，如通过媒体宣传，散发书面资料，对农民提供面对面的咨询等方式，向农民传播有关土地权利的常识。第四，所有服务和法律代理均应当实行免费。(2)土地管理部门应当建立一套受理、审查、调查农民投诉状的机制。目前许多地方的农民在处理土地纠纷时，由于缺少对法律的了解，很少诉诸法院，而是采取告状的形式向有关政府部门反映情况，以求结果。但我国大多数农村地区的政府机构对告状的处理和审查尚未形成规范性制度，因而常常使这些纠纷得不到及时有效解决，积累了不少矛盾。因此，在土地管理部门要形成专门接受和处理农民土地投诉的程序和制度，并在农村基层设立便于农民反映和传递意见的简便的渠道，同时设立群众公开监督制度，督促和提处理纠纷的效率。(3)在乡级或县级建立专门的土地法庭。除了缺少有关土地权利方面的知识以外，农民在处理土地纠纷过程中遇到的最大障碍是缺乏诉诸法律的有效途径。对于农民来说，就土地纠纷诉诸于现有的法院，需要耗费大量时间、精力，成本很大，还要面对社会各界的压力，这往往使他们望而却步。在乡级或县级成立专门的土地法庭和土地巡回法庭，可以为农民就有关土地权利问题诉诸法律，利用法律解决土地纠纷，提高土地纠纷处理的效率，并借此增强农民的法制意识。

三、加速创造非农就业机会，促进中国农村和农村劳动力非农化

（三）加速创造非农就业机会之于中国有重大现实意义和深远历史意义

创造非农就业机会，大量地转移农村剩余劳动力，有效解决新增人口和劳动力的经济来源，是能否"赋予农民长期而有保障的土地使用权"的决定性因素。从长远看，加速创造非农就业机会不仅是稳定农村土地关系的根本性措施，而且对整个国民经济持续稳定发展，实现现代化及保障国家长治久安等都具有深远的意义。从近期看，不有效地转移农村剩余劳动力，从根本上缓解人地矛盾，任何稳定农村土地关系的制度构造和立法框架都是徒劳的。中国是世界上人口最多的国家，也是世界上劳动力资源最丰富的国家，因此也就成为世界上就业压力最大的国家。据世界银行的数据。1980年中国劳动力为5.39亿人，约占世界劳动总量26.4%，相当于高收入国家的1.46倍；1995年中国劳动力为7.09亿人，约占世界劳动力总量26.3%，相当于高收入国家的1.64倍。如果说解决十几亿人口的吃饭问题是中国经济长期发展的头号任务，那么为世界1/4的劳动力创造就业机会则是第二号任务。1993年以来，我国城镇下岗职工激增，出现突发性失业高潮。1997年底实际失业人口规模达1100-1300万人，真实失业率在6%左右，创50年来的最高记录，成为当前我国经济生活中最突出的问题。转引自《经济学消息报》1998年8月21日载，胡鞍钢：《中国劳动力资源状况分析》。据国家统计局预测，未来30年我国劳动年龄人口规模将持续增长，形成持续的就业压力。我国15-64岁人口1995年为8.07亿人，2000年为8.5亿人，2010年为9.70亿人，2020年将达到高峰约为9.97亿人，比1995年增加将近2亿人，约增长23.5%。这表明：由于我国总人口规模过大，导致我国劳动力供给量过大，且长期持续增长。就业供给量大大超过就业需求量，这是中国的基本国情之一，也是今后我国劳动力市场的基本格局，劳动力就业方面的压力会越来越大。因此促进就业是宏观经济政策的最重要目标之一。

与中国人口城乡分布的比例相一致，中国劳动力的主体也在农村。据统计，1995年，中国农村有劳动力4.50418亿人，1996年达到4.5288亿人《中国农村统计年鉴（1997）》中国统计出版社，第45页。按中国的标准计算1982-1997年农村劳动适龄人口年均增加1427.6万人，年均增长率为2.24%；若按国际标准计算，1982年-1997年农村适龄劳动人口年均增长量为1485.8万人，年均增长率2.16%。劳动适龄人口只是潜在的劳动力供给，实际需要安置的劳动力取决于劳动力资源的参与率，据测算，1990年我国劳动力资源参与率为82%。但农村由于教育落后，参与率一般在90%，按这样的参与率计算，1990年农村适龄劳动力中每年需要安置的约在750万人左右，农村新增劳动力总量将在7500万人左右。

中国人均耕地、水等资源相对不足的特点与不断增长的人口和劳动力形成鲜明的反差。耕地和水资源少，仅占世界总量的7%。据全国土地利用现状调查（以下称详查）初步汇总数据，我国耕地为20.16亿亩，详查数据是利用全国各县在10年内逐步完成的原始数据汇总得到的，是一个阶段性数据。按典型调查和专家分析，上述耕地相当于1990年底全国耕地数。

如果把详查数据统一到1990年10月31日的时点上。初步结果表明，我国的耕地面积为19.78

亿亩，按详查汇总数，我国人均耕地仅1.76亩，为世界人均3.75亩的47%。即使现有耕地一分不减，随着人口的增加，到2010年和2030年，人均耕地将降至1.43亩和1.34亩。但严重的问题是，耕地减少的趋势一直没有得到有效控制（见表3-1）。六五期间耕地净减3529万亩，年均706万亩。之后，国家在耕地保护上采取了一系列重大措施，耕地锐减的势头得到一定的控制。七五期间耕地净减1845.2万亩，年均369万亩。八五期间净减1053.3万亩，年均211万亩。近十年我国耕地净减2898.5万亩，年均290万亩，相当于我国3个中等县的耕地面积。我国耕地资源人均少，分布不均，而且质量差，生活水平低。我国耕地66%分布在山地，丘陵、高原地区。坡度在15度以上的耕地仅占耕地总数的13.6%，其中9100多万亩坡度在25度以上的应逐步退耕还林还牧。全国耕地62%分布在淮河流域及其以北地区，该地区水资源不足全国的20%，而长江流域及其以南地区耕地仅占全国的38%，水资源却占全国的80%以上，不仅如此，我国耕地退化严重，全国有30%左右的耕地不同程度地受到水土流失的危害。

资源来源：国家土地管理局保护耕地专题调研课题组：《近年来我国耕地变化情况及中期发展趋势》载《社会科学》（系）1998年第一期。人均耕地少，且分布不均，质量不高；耕地锐减而人口和劳动力不断增加，不仅加剧了人地矛盾，使农业人口的就业压力更加突出，而且对中国的粮食安全问题提出了严峻的挑战。在这种情势下加速创造非农就业机会，并以此带动整个农村的非农化发展其重大意义是不言自明的。

表3-1"七五"和"八五"耕地变化统计表

单位：万亩

年代减少耕地增加耕地净增(+)减(-)

七五时期

19861662.4702.6-959.8

19871226.2714.6-511.6

1988967.1676.0-291.1

1989776.3668.2-108.1

1990701.1726.5+25.4

小计5333.13487.9-1845.2

八五时期

1991732.0703.0-29.0

19921108.1766.1-342.0

19931098.5611.9-486.6

19941063.0771.0-292.0

1995931.71028.0+96.3

小计4933.33880.0-1053.3

十年合计10266.47367.9-2898.5

注：数据来源于国家统计局统计数。

我国在进入1990年代以后，不仅城市人口就业压力大，面临大量职工下岗问题，而且农村剩余劳动力随着科技进步和劳动生产率的提高而呈现增长趋势。化解下岗职工再就业与农村剩余劳动力转移的双重压力已经刻不容缓。所谓农村剩余劳动力，如果用概念化的语言为其定义，剩余劳动力是指超过农业实际需要的劳动力，或者说农业劳动力社会必要量的差额。

我们可以从两个方面来理解这一定义：一是农业劳动力大于为满足社会对农产品的需求所需要的农业劳动力，这是从社会总需求与总供给角度来看的；二是按现实的农业生产力农村土地所能承载的劳动力限量与农业实际劳动力数量之比的余额。作者在中国社会科学院《中国农村经济》1997年第4期发表了一篇题为《集约农业与劳动投资分析》的文章，曾经对农村剩余劳动力进行过测算。文章写道："由于衡量农村劳动力资源投入和利用所涉及的数据不能直接从统计资料上获得，因此，必须进行一些推算和处理才便于比较。

（1）农村劳动力资源，应从农村劳动适龄人口（男16-60岁，女16-55岁）中扣除丧失劳动能力的人口，加上农村劳动适龄人口之外而实际上仍在参加农村社会劳动的人口。考虑计算的方便及现实农村的实际，我们以15-64岁年龄组的人口作为农村劳动力资源的大约总数。据第四次人口普查资料，这一年龄组占全国人口的比例为6675%。

（2）农村经济人口，就是从农村劳动力资源中扣除在籍学生和因其它原因未从事农业生产劳动的。我们按统计年鉴1993年平均每万人中的大、中学生数推算出其在农村人口中的比例，分别为全国总人口的0.21%、4.54%；从事家务劳动而未参加农业劳动的忽略不计（其实难以分开）。

（3）农村充分就业人数，直接用1993年乡村劳动力数折算。我们按春耕春种1个月，夏收0.5个月，秋收秋播1个月，田间管理及义务工1个月，并以国家统一规定的"双休日"及法定节日计算2.5个月正常休假。那么每个农村劳动力的劳动和正常休息共占全年50%，以此作为农村劳动力充分就业时间。按上述约定可推算出：1993年我国农村劳动力资源约6亿，能够从事农业劳动的约5.8亿，而充分就业的（包括已转移出来的1.2亿）仅约3.4亿，劳动力剩余包括隐蔽性剩余当在2.4-2.6亿之间。利用率只在56.7-58.6%之间，剩余率为45%左右"王景新：《集约农业与劳动投资分析》原载《中国农村经济》1997年第4期第49-52页。这一测算比与一些专家学者通过典型调查估算的数据比较吻合据南京大学宋林飞教授在江苏南通县的调查测算，南通县农业劳动力与农村劳动力剩余的程度分别为56.8%27.7%--见《南京大学学报》哲学人文社科版，1998年第二期127页。

但却比当时公开报道和宣传的"农村有1.5亿的剩余劳动力"要大得多。农村劳动力资源大量剩余或浪费，不仅是一种经济资源的浪费，而且可能由此引发"一系列的经济、政治、社会问题：（1）劳动力本身资源浪费严重，而又加重了社会负担。人力资源不能库存，它不仅随年龄的老化而消失，而且在他们闲置不能创造价值时，仍要耗用大量生活、生产资料，加重了社会抚养。（2）人为地加大了社会转移剩余劳动力的压力，加大了转移成本和代价。（3）制约其它农业要素的利用。有人测算，我国天然降水利用率不足10%，灌溉水的有效利用率不足40%，化肥的利用率在35%左右。这些都与劳动投入不足有密切的关系。（4）劳动力闲置，无事生非，诱发社会问题。总之，农业劳动投入不足已成为制约农村发展和稳定的焦点"王景新：《集约农业与劳动投资分析》。

总括上述，可以做一简单的小结，中国的现实是：人口基数大，劳动就业压力大，城市职工下岗与农村剩余劳动力呈双向增长趋势；人均资源少，土地等农业生产要素相对紧缺，且分布不均、质量差；农村劳动力资源严重浪费不仅影响了国民经济增长而且引发了一系列经济、社会、政治问题。在这样的宏观背景下，加速创造非农就业机会，大量转移农村劳动力，进而由劳动力的非农化带动和促进农村的非农化发展。不仅能够有效地化解农村剩余劳动力就业压力，稳定农村土地承包关系，促进农村经济持续稳定发展，而且农村劳动力和农村非农化发展，可能成为缓解城市人口就业压力，从根本上克服中国人均资源相对不足的矛盾，促进整个国民经济持续、稳定发展的重要突破口。

（二）中国农村和农村劳动力非农化的特征

20世纪末的20余年，是中国经济高速发展的20年。中国国民经济以年均增长率接近10%的速度持续、快速、健康发展。经济快速增长促使中国经济和社会的两个方面加速转变，即从指令性经济向市场经济的转变和从农村、农业社会向城市、工业社会的转变。迄今为止这两个转变取得了令世人瞩目的成就。整个社会经济的转型发展带动了农村和农村劳动力非农化的飞速发展。

第一，中国农村正在发生非农化的转变，突出的景象是：农村住户中出现了非农业户群体，其结构发生了重大变化。改革开放以来，农村经济和经济结构的深刻变化带动了农村住户的结构的变化。总的趋势是农业户所占比重下降，非农户所占比重提高。1996年末，在全部的农村住户中农业户所占比重90.47%，非农户占9.53%；在全部的农业户中纯农业户62.81%，农业为主兼营非农业户占30.57%，非农业为主兼营农业户占6.62%。这说明我国农村整体上仍然是传统农业社区，但正在发生非农化的转变，并取得了相当的成就。如果把非农业户与非农业为主兼营农业户加总起来，其比例已达到16.15%。如果按东、中、西部地区分析，东部地区这两项指标之和已达到26.15%（见表3-2），东部地区农村非农化已跨出了重要的一步。

表3-2中国东中西部地区农村住户的经营产业结构资料来：《人民日报》1997年12月31日，载《第一次全国农业普查快速汇总结果公报》

农村住户100%农业户为100%

农业户比重非农业户比重纯农业户比重农业兼业户比重非农兼业户比重

东部地区84.7115.2955.2434.909.86

中部地区94.535.4766.7028.564.74

西部地区95.804.2070.2726.013.72

第二，中国非农业乡镇企业发展迅速，其规模和结构的发展变化

预示着农村非农化的发展方向。我国农村的乡镇企业，坚持了以农村集体经济为主体，多种经济成分共同发展的原则。自1984年以来，乡镇企业的发展出现了"异军突起"的局面，成为农村经济的重要支柱和国民经济的重要组成部分。据《第一次全国农业普查快速汇总结果公报》数据分析：1996年末，全国非农乡镇企业的总个数达139.63万个，其中，乡镇办31.02万个，村办51.19万个，联户办和户办57.42万个。乡镇办和村办的企业占总数的58.88%。乡镇企业从业人员5296.73万人，平均每个企业从业人员为37.94人。从行业类别来看，在全国非农乡镇企业中，工业企业最多，批零贸易业、建筑业也占有一定的比重，交通运输业、社会服务业和其他第三产业较少（见表3-3）。

从东中西部地区来看，非农乡镇企业在各地区所占的比重极不平衡，东部地区达77.12万个，占全国总数的55.24%；中部地区44.05万个，占31.55%；西部地区18.45万个，只占13.21%。各地区乡、村组织兴办的集体所有制的企业均占主导地位，联户办企业东部和中部地区的比重较高、西部地区的比重较低，户办企业西部地区的比重比东部和中部的地区的比重略高（见表3-4）。全国非农乡镇企业的现实发展状况启迪我们：中国农村非农产业已有了相当的发展，初步形成了乡(镇)、村、联户和户办非农产业的多元结构和投资主体。我们也看到，农村的批零贸易业、建筑业、交通运输业和社会服务业等领域有广阔的发展空间，乡(镇)、村集体，特别是联户和单个农户有潜在的发展非农产业的强烈愿望和投资热情。只要政策得当，会极大地调动农村集体、个体农户以及合作经济组织投资于非农产业，从而极大地加速农村和农村劳动力非农化的进程。

表3-3全国非农乡镇企业行业类别结构资料来源：《人民日报》1997年12月31日载，《第一次全国农业普查快速汇总结果公报》

数量(个)比重(%)

合计1396254100.00

工业112791780.78

建筑业880386.31

交通运输业238201.71

批零贸易餐饮业1121528.03

社会服务和其他业443273.17

表3-4东中西部地区非农乡镇企业结构分布情况资料来源：《人民日报》1997年12月31日，载《第一次全国农业普查快速汇总结果公报》

东部地区中部地区西部地区

数量(个)比重(%)数量(个)比重(%)数量(个)比重(%)

合计771232100.00440516100.00184506100.00

乡镇办16225721.049085320.625703630.91

村办29385638.1016042536.425760931.22

联户办10194813.226994515.88174419.45

户办21317127.6411929327.085242028.41

第三，小城镇和集镇快速发展，成为带动农村和农村劳动力非农化的"龙头"。我国小城镇发展的历史悠久，早在奴隶社会就产生了小城镇的雏形。此后小城镇发展一直都不稳定。直到新中国成立后，小城镇才获得了较快发展。特别是本世纪70年代末，由于农村商品经济的发展，农村生产要素在新的产业空间和新的地域空间迅速重新组合、集聚，无数新型的小城镇在原来乡镇的基础上大批涌现。据统计，我国的建制镇由1978年的2850个迅速增加到1996年底的17998万个，年增长879个，总人口2亿多人；如果估算农村集镇数，即非农产业集聚地或者商品集散地，1996年底全国共有乡政府27486个。一般而言，每乡至少有一个集镇极少数贫困山区(乡除外），发达地区每乡有1-2个商品集散地；除此之外，县域内还有诸如国营农场场部所在地（如海南近100个县团级国营农场），油田、矿井等总部所在地（如江汉油田总部所在地湖北潜江市广华寺已成为相当规模的集镇，比建制镇有更大的产业、技术集聚和辐射能力）。考虑上述诸多因素，保守地估计，全国集镇大约在3万个左右。那么建制镇和集镇之和约48万个。大中城市的数量和规模不断增长，到1996年底全国共有城市666个，其中地级以上城市221个。城市实现国内生产总值47074.2亿元（不包括市辖县），占全国的68.6%。国家统计局城调总队：《城市：中国综合配套改革主战场--50个最强城市看城市在中国经济中的分量》，《经济日报》199818）全国的城市化水平的提高带动了城郊型新农村的出现。从而使整个农村非农化进入一个新的阶段。据1996年全国1035个建制镇抽样调查，镇区人口平均每镇1.63万人；占全镇总人口的35.5%，其中非农业人口占主体地位为1万人，占63%；农业人口为6300人，占37%。从面积上看建成区面积为176公顷，占镇域总面积的1.9%；镇区就业人口多，比例大，大多分布在二、三产业，全国平均每个调查镇镇区就业人口达到1.15万人，为镇区总人口的71.6%，比城市高出23个百分点；镇区社会性基础设施发展较快，技术性基础设施也有一定规模，平均每个小城镇的经济总量规模可观，经营收入达6.5亿元，工商业成为小城镇持久发展的最大动力源，平均每个小城镇的企业收入为3.4亿元，占镇区总收入的52%，工商业税收达600多万元，占镇财政预算内收入的63%，第三产业已成为小城镇发展的重要组成部分，在平均每镇经营收入的6.5亿元中，第三产业收入为2亿元占31%参见《中国农村统计年鉴(1997)》中国统计出版社，第29-31页。

小城镇发展为农村非农化和农村劳动力非农化乃至农村经济和整个国民经济的发展都将产生深远的影响。

第四，农村劳动力从业结构发生了很大变化，农村剩余劳动力被大量转移出来。1978年以来，随着我国农村经济不断发展和农村产业结构发生的变化，由此带来农村劳动力从业结构的改变（见表3-5）。

表3-5中的统计数据证明：农村已经突破了"以粮为纲"的单一经济结构，在发展农林牧渔的同时，非农产业不断拓展，发展到包含农村工业、建筑业、交通运输业、仓储及邮电通信业、批发、零售贸易业、餐饮业等门类，非农产业的从业人员1996年底已达到13027.6万人，占乡村劳动力人数的28.8%。它标志着我国农村和农村劳动力非农化上了一个新的台阶，同时也充分说明，农村是吸纳农村剩余劳动力的主要区位。

农村剩余劳动力转移是农村劳动力非农化的一条重要途径。农村剩余劳动力转移的动力：一方面来源于农业劳动生产率的提高，农村人口增加耕地减少双重挤压而产生的生存压力；另一方面是非农产业的效益吸引及发达地区包括城市地区生活方式和质量的吸力。"双重挤压"的推力与"双重吸引"拉力导致了近20年内中国农村剩余劳动力的大量转移。上述的转移动力决定了农村剩余劳动力转移的特点是：基于生存就业型转移和追求高效益、高收入、高生活质量型转移并存的局面。农村劳动力转移模式。主要表现为离土不离乡的就地转移，离土离乡的异地转移两种模式。就地转移包括：(1)在社区内农业内部转移。如由耕地转到开发非耕地，由种（养）植（殖）转到农产品加工业，由粮食生产转到经济作物生产，向农产品产前、产后的社会化服务领域转移等等；向乡镇企业转移；实行离土不离乡兼业；向农村集镇转移从事商贸餐饮及服务业等。(2)异地转移。包括跨区域向小城镇转移；向县级以上城镇转移；向发达地区及重要的商品集散中心地区转移。总之，农村剩余劳动力流向主要是从农村流向城市，由经济不发达地区流向经济发达地区，由第一产业转向第二、三产业从农村劳动力转移的规模和总量上看，1979-1988年农村剩余劳动力转移是高速度超常规的，以年均增长11.7%的速度发展；1988年以后转移速度快速下滑，并且出现了农村劳动力大规模回流现象；进入90年代，由于中国经济的稳定发展引致劳动力需求再度扩张使中国农村劳动力一扫80年代未逆向回流的阴霾重新走向正轨。比如："1983-1987年，仅乡镇企业平均每年吸纳1262.4亿人，但1988-1989年平均每年只吸纲258.9万人"

1990-1995年农村劳动力转移总量达5527万人，年均转移871万人，比80年代平均增长1/3（见表3-6）。

表3-6中国农村劳动力转移情况(1990-1995)万人

年份农村二、三产业就业人数

总量当年增量进入城镇就业人数

当年增量累计数转移总量年转移增量

199019911992199319941995

867489079765109981196412707

176238581233966743

118.0140.0160.0185.0195.0220.0

1577.21717.21877.22062.22257.22477.2

10251.210624.211642.213060.214221.215184.2

294373101814181161963〖BG)F〗

注：转移总量系指当年农村劳动力转移的累计数，在数量上等于当年农村劳动力在第二、三产业就业人数与进入城镇就业人数累计数之和

资料来源：中国统计年鉴1993，1996年，转引自黄晨熹：《九十年代农村劳动力转移的特征和作用》，载《人口研究》(京)1998，2期。

进入1996年，我国农村剩余劳动力转移再次趋缓，出现了新的特征：（1）农村剩余劳动力转移势头明显趋缓，当年净转移劳动力比重仅为3.8%。1996年全国农村剩余劳动力转移到二、三产业的人数占农村劳动力总数的5.4%、比上年下降1.4个百分点。当年从非农产业返回到农业的劳动力占农村劳动力总数的比重为1.6%，比上年上升0.2%。净转移劳动力占农村劳动力总数的比重为3.8%，比上年下降1.6个百分点。（2）各地区转移数量差距较大。1996年转移劳动力占劳动力总数比重超过10%的有安徽、青海和甘肃省，比重在7-10%之间的省份还有河北、福建、山东、湖北、四川、陕西。当年转移比重低于4%的地区有北京、天津、吉林、上海、浙江、云南和新疆。（3）农村剩余劳动力转移仍以男劳动力和整劳动力为主。（4）工业、建筑业、商业、饮食业和服务业仍是农业剩余劳动力转移的主要行业。1996年剩余劳动力转移到上述行业的占当年农村剩余劳动力转移总数的80.2%。（5）剩余劳动力转移仍以本省内为主。1996年农村剩余劳动力在本省内转移的占71.9%，转向外省的27.7%，转移到国外的为0.4%，略有增加。（6）剩余劳动力转移到城市的比重略有上升，转移到本乡乡镇企业的比重有所下降。1996年农村剩余劳动力转向城市的占57.7%，转移到本乡乡镇企业的剩余劳动力占转移总量的比重的19%。（7）我国农村劳动力的转移具有明显的兼业性。这些转移的劳动力绝大多数还保留着对土地的承包权，每年除在外务工外，农忙季节都要回家从事农业生产，属亦工亦农性转移。据四川省统计，在转移出省的劳动力中，常年性的占40%，季节性、临时性的占60%；在省内从事二、三产业的700多万劳动力中，常年性和季节性大体各占一半。（8）外出劳动力的创收能力明显提高。1996年从事二、三产业的农村劳动力人均年收入为5484元，比上年增长12.7%。其中外出劳动力的年收入为5896元，比上年增长19.1%，如按自身平均消费30%计算，则人均尚有4127元寄回或带回，相当于同期全国农民人均纯收入的1.14倍。

（三）农村和农村劳动力非农化的政策建议

首先，对农村非农化和农村劳动力非农化的内涵和外延进行界定，为制度构造和立法提供依据。（1）农村非农化中的"农村"是指农村范围，我们可以把这个范围界定在县域范围内。世界银行在研究农村非农化时，也是将城镇放在农村范围内的参见辜胜阻：《非农化与城镇化研究》浙江人民出版社，1991年12月第1版，第153页。（2）农村非农化是指县域范围内工业、建筑业、交通运输业、仓储业、邮电通信业、批发零售贸易业、餐饮服务业等非农产业不断发展的过程；也是农村人口向城镇（建制镇）和集镇（非农产业的集聚地或者商品集散地)集中、农村劳动力向非农产业不断转移的过程。（3）农村非农化包含着农业现代化和农村现代化，它包含一系列的指标：其一，农林牧渔业的生产包括种养业和产品加工业实现了机械化、专业化、产业化发展；其二，县域范围内经济结构变化，农林牧渔等传统农业产值占农村国内生产总值中比重不断下降，农村非农产业成为农村经济的主要成份，其产值在农村国民生产总值中占主要份额；其三，农村劳动力从业结构发生了根本变化，从事农林牧渔业的劳动力不断下降，从事非农产业的农村劳动力比例大于农林牧渔业的农村劳动力；其四，农村住户结构发生极大变化，农村中非农住户和非农人口极大增加；其五，农户家庭经济收入的主要来源由传统农业转向非农产业，土地的社会保障功能极大地弱化；其六，农村居住条件及生活方式极大改变，城镇化水平极大提高。

这一界定表明，农村非农化包含着农村劳动力非农化，农村劳动力非农化是农村非农化重要指标之一。而且，创造非农就业机会，促使农村劳动力的非农化是农村非农化发展中的突破口和主攻方向。因此，我们在行文中特别突出了这两个方面。

第二、充分认识农村和农村劳动力非农化发展的客观必然性和现实紧迫性，为制度构造和立法提供动力。按照马克思主义的观点，农业剩余劳动或剩余产品是一切分工的基础。农业发展到一定阶段，社会出现了生产农产品的农民和加工农产品的工人。随着农业劳动生产率的提高，农业劳动力和农业产品都出现大量剩余，非农产业从农业中分离出来。当它竖起高大的烟囱把成千上万的农家子弟接纳到自己的怀抱之时，城市出现了。工业的发展，农业劳动力脱离土地而成为工人，在数量上完全取决于农民能生产多少粮食来养活多少脱离农业的工人。工业是从农业中孕育出来的，但城市化的过程却不仅仅是工业化的结果，应该说城市化是非农产业发展的伴生物。每一个城市每一条街道都是吸食着田野的养份发育形成的。对于这一现象，不同的学科有不同的解释。地理学家认为，城市化是一种地域转化的空间过程；社会学家说，城市和农村居民在意识、行为方式和生活方式存在的巨大差距逐渐缩小时就是城市化；人口学家断言，人口向城市集中的过程就是城市化；经济学家却宣称，城市化的实质是现代产业向城市集中，城市现代产业向农村地区扩散的过程。不管怎么说，城市化是经济社会发展的必然产物，城市化发展的母体是农业。非农产业的发展及其集散带来了城市化的发展，从而推动了农业劳动力非农化。

非农产业及城市化的发展不仅带动了农业劳动力的非农化，同时也促进农村的非农化。当城市现代技术和现代产业集聚到一定阶段，它必须向农村辐射和扩散，而且这种反向的延伸和扩散是经济和社会的发展的必然要求：（1）并不是所有的非农产业都要走集中的道路，一些经济学家认为，"传统的小型的工业分布在农村比在城市优越"。"所以，从非产业或工业区位的角度来考察，有些非农产业，如农产品加工、农具制度、农村建筑等设在农村是十分必要的"。

（2）农业和非农产业之间内在联系决定了农村非农化的必然性。这种内在联系表现在两方面，一方面，农业为非农产业发展提供粮食、生产原材料和非农产品的消费市场；另一方面非农产业的发展反哺农业，促进和保证农业更好的发展。我国东部沿海地区"以工补农"、"以工建农"的模式是这一理论的现实根据。（3）缓解农村人地矛盾，解决农村大量剩余劳动力就业的巨大压力也会迫使非农产业大发展，从而加速农村非农化进程。（4）中国特殊的工业化道路--乡镇企业发展加速了中国工业化的进程。

中国小城镇的发展正改变着农村的面貌，出现了一大批居住条件集镇化，农民生活市民化，农村经济工业化的新型农村社区（如河南新乡刘庄、河南临颍南街、江苏华西、天津大丘庄等）已经成为中国农村非农化的范本。（5）发达国家发展经济的经验教训也表明了农村非农化的必然性。

由于国家对污染的限制和城市土地价格上涨，某些过去设在城市中心的工业必须外移，而交通和通讯技术的现代化又为这种扩散带来可能性；同时，人们对生活质量的追求导致了人口的逆城镇化发展。这些都必然带来农村非农化的发展。

第三，把加大农业劳动投资、延长农业产业链条、发展农村社会化服务、促进农业产业化发展、在农业内部大量转移农村剩余劳动力作为近期发展目标。农村劳动力剩余有多方面的原因，但不容忽视的是与家庭经营以后农业劳动力要素投入大幅度下滑有关。民谣"一个月过年，三个月种田、八个月休闲"是农业劳动力要素投入不足、极大浪费的真实写照。这与公社时期农村劳动力紧缺形成鲜明的对照。尽管公社时期农村劳动力疲于奔命，甚至有人称之为"劳民伤财"，但当时冬搞建设春修水利确实打下了农田水利基本建设的坚实基础。从而保证了改革开放20余年农村经济快速发展。家庭分散经营以后，改土、治水、修路等农田水利基本建设的群众运动基本上停止了，田间管理又过于草率，致使农业劳动积累大量消耗，这极不利于农业可持续发展。再则"大量的剩余劳动力虽给社会经济发展带来巨大的压力，但只要合理配置，充分利用，又是我国经济发展的巨大潜力，可能成为新的经济增长点：(1)加大劳动投资，可以进一步改善农业生产条件，增加劳动积累，增强农业发展后劲，创造可持续发展的条件。要对过度消耗的劳动积累进行补偿，要提高抗御自然灾害的能力，要在仅有的土地上产出能够养活不断膨胀的人口，既满足当代人的需求，同时又不损害后代人满足需求的能力，就必须以超出当代人索取的数量和速度进行劳动投资。(2)加大劳动投资，可以节省和替代资本，缓解农业其它要素投入不足的矛盾。从理论上看，增加劳动投入可以从智力和体力两个方面缓解资本不足的压力，增加劳动力数量可以替代设备的不足，提高劳动力的质量可以提高水平减少其它资源的消耗等等。(3)加大劳动投资，可以减轻社会转移农村剩余劳动力的压力。(4)农业加大劳动投资，可以更多地创造财富，增加农民收入，保证农产品的稳定增长。通过引导农民精耕细作，节水节肥、积肥造肥，小修小改，蓄水保水，科学种田等，一方面改善生产条件，一方面提高产出，增加收入。把"消闲时光"用来创造财富，减少人力资源的浪费，于己于社会是有效的。"

加大农业劳动要素投入不仅是转移农村剩余劳动力的需要，而且是农村经济和产业化发展的需要。农业劳动力的投资方向："第一，投入到农业的生产管理环节，利用现代的科学技术加精耕细作，提高单位面积的产出。如果全面提高每亩耕地农产品的产出，提高种植业的亩均产值，更需要大量地追加劳动力投资。一句话，在农业日常生产环节中，农业劳动力的需求有着极其广阔的利用前景。第二，投入到农产品加工和销售环节，提高农产品的附加值，增加农业总产值，从而提高农业劳动生产率。相对于我国农业的产出效益，农产品产后加工、运输、销售等环节的效益更差。面对市场经济的大潮，一家一户分散经营的农民，无力对产前、产中、产后每一个环节全面精通和安排，他们确实需要组织起来，以集体的力量抵御市场风险。如果在农村社区构造产前的供种、供药、供肥、科技咨询等服务，产中农田管理的指导，产后农产品加工、储藏、保鲜、运输等服务的体系，既可以减少'中间商人'的盘削，提高产品的附加值。又可以促进集体经济的发展，这个方向也是有巨大潜力的。

第三，投入到农田水利及其它社会性、公益性、保护性、开发性的建设中。如平整土地、改良土壤、改造中低产田、修桥补路、清塘筑堰、疏浚渠道河流、开垦"四荒"、防洪筑坝、植树造林、治理沙漠等等。"

第四，以发展非农产业为中心，引导乡镇企业发展与小城镇建设相结合，促进农村和农村劳动力的非农化。如前文所述，农村非农产业已经有了相当的发展，但离农村和农村劳动力非农化的目标还相差很远，与当前转移农村剩余劳动力缓解人地矛盾的现实要求也有很大差距。因此，必须把农村非农产业的发展纳入到整个社会经济发展的大局来考虑。首先，在宏观经济政策中，通盘考虑工业、建筑运输业、商贸业等的城乡布局。比如在国有企业改革和重组、产业结构调整过程中，可以考虑把以农产品为原料和以农民为主要消费对象的工业企业，劳动密集型且能够较好解决工业污染问题的工业企业等向小城镇转移，从而带动农村工业企业及相关产业的快速发展。其次，大力发展农村建筑业和运输业。农村建筑市场是极大的市场，随着农民生活方式改变和生活质量提高，农村建筑市场规模将急剧扩展，其质量要求也会逐步提高。我国实现第二步战略目标农民生活达到小康生活水平将推动农村居住条件、道路、交通、电力、通讯、教育、卫生等方面建设的大力发展，这为农村建筑业、运输业的发展创造极好的机遇。再次，1998年7月以来，我国出现了通货紧缩的现象，拉动经济增长必须启动和大力开拓农村市场是许多经济学家开出的药方。

那么，抓住时机，在加快农村市场经济体制建设的过程中，改革农村供销社管理和经营体制，大力发展农村民私营经济，积极发展农村批发、零售、商贸、餐饮等商饮及服务业，在活跃农村市场的同时，推动农村第二、三产业的发展。最后，大力发展农村社会化服务。社会化服务是联结千千万万分散经营的农户进入市场、发展规模经营和农业产业化的纽带，应该制定相关的政策积极推动农村社会化服务业的发展。

提倡乡镇企业与小城镇发展相结合，其目的是克服乡镇企业与小城镇发展过程中布局分散、基础设施落后、产业结构不合理、资源浪费及环境污染严重等等问题，从而推动乡镇企业和小城镇建设的正常发展。根据目前的情况，可以考虑的政策要求是：（1）乡镇企业的发展必须保持良好的速度。有专家测算："到本世纪末能否实现平均每年吸纳1000万农村剩余劳动力的目标，关键取决于乡镇企业能否继续保持较高的吸纳劳动力的能力。我们认为，乡镇企业每年吸纳的农村剩余劳动力，应力争达到700万人以上，从现在起到本世纪末，乡镇企业就业的年均增长率应力争达到6%以上。为了确保这一目标的实现……乡镇企业必须保持较好的增长速度。假设乡镇企业产出的就业弹性值在0.30-0.40之间，为了实现年均增长6%的增长速度，乡镇企业到本世纪末年均产出增长速度应该达到15-20%韩俊、佘贤、石新香：《本世纪农村剩余劳动力转移的研究》、《桂海论丛》1996年第6期第70-75页。

（2）加大结构调整的力度，促进小城镇产业升级。其调整方向是弱化小城镇的农业功能，大力发展二三产业，特别是为工业生产和居民服务的新型服务业，强化城镇二三产业与农业的关联度，把资源禀赋与市场比较优势结合起来，提高整体效益。与此同时，在人群集中居聚区和商品重要集散地、港口、公路交通枢纽地带和非农产业集聚地有计划地发展新的小集镇。（3）"采取各种手段，鼓励乡镇企业连片集中发展，建立大批乡镇工业小区，引导技术要求较高的乡镇企业向小城镇集聚。小城镇建设需要大量资金，主要依靠国家是不现实的，应主要通过自筹资金来解决，广开资金筹集渠道。小城镇基础设施建设的资金，应本着共同享用，共同负担的原则来筹集。应鼓励农民自带资金进城办企业，发挥农民自己建城的积极性。此外，应搞活小城镇房地产市场，以地聚财，把出让土地使用权获得的收入和小城镇房地产开发的利润，作为小城镇建设的重要资金来源"。

韩俊、佘贤、石新香：《本世纪末农村剩余劳动力转移的研究》《桂海论丛》1996年第6期第70-75页。