公平与效率并重的公共服务体制——澳大利亚公共服务考察报告

2007年11月5－15日，由我院执行院长迟福林任团长的公共服务考察团赴澳大利亚进行考察。为深入了解澳大利亚公共服务供给的现状，考察团与悉尼、堪培拉、墨尔本和布里斯班相关政府部门及悉尼大学研究机构的人员进行了座谈，重点考察了澳大利亚公共就业服务、社会保障、教育、医疗卫生等公共服务供给，以及区域间基本公共服务均等化的相关制度安排。

一、弱势群体优先的公共服务供给

澳大利亚是一个仅有2000多万人口的发达国家，经济上有着不俗的表现，2006年GDP总量位列世界第14位。在这样一个很有条件实行高福利的国家，并非人人同等享受福利。这些年来，澳大利亚的福利政策有一个重要的特征是向弱势群体倾斜。

在走访维多利亚州劳动与就业部时，研究劳动就业的利兹•辛克莱（Liz Sinclair）向考察团介绍，他们的养老保险不是对所有人口的全覆盖，而是主要考虑没有能力养老的居民。居民个人财产如果超过70万澳元，政府不负责为其提供养老方面的支出，即便是年龄高也不能领退休金。

对于弱势群体，澳大利亚政府则不遗余力地进行帮助。他们认为，失业是最大的浪费，既不利于提高经济效率，也不利于促进社会公平，政府必须积极地干预劳动力市场。在澳大利亚，解决就业的主要责任在联邦政府，负责所有失业人员的收入。联邦政府制定了详尽的就业政策和规划，帮助年轻人找工作，每月给他们支付190~456澳元的就业津贴。澳大利亚在推行公共就业服务时，针对高失业群体，采取多样性职业培训，政府就业促进部门甚至教失业人员如何填写职位申请表，教育他们在上班的过程中不迟到等。他们也千方百计地为残疾人寻求就业的渠道。由于政府在公共就业服务方面的不懈努力，澳大利亚2006年的失业率仅4.2%，而在过去10年中失业率最高曾达到10%。

在教育领域也主要是考虑困难群体的承受能力。澳大利亚联邦国际教育司副司长米切拉•黑尔（Michaela Hill）向考察团介绍，澳大利亚中小学教育几乎都由政府负担，大学教育收费和津贴的数量考虑家庭的经济状况。政府的补贴从小学一直到大学本科，既补贴到学校，又补贴到个人。政府按在校大学生的数量给学校拨款，学生交部分费用，对交不起学费的，政府给予补贴。政府严格规定高等教育收费的上限，但事实上教育费用并不构成学生家庭的负担。其中高等教育30%是公费，70%虽然由个人支付，但个人支付中的97%仍是政府采取各种途径负担的。当我们问及澳大利亚的大学普及率的时候，他回答说，这一代人50%都在上大学，比美国低一些。目前提出上大学申请的人数与大学招生人数基本相同，也就是说，想上大学的人基本上都能够如愿以偿。

二、重视公共服务供给效率

维多利亚州劳动与就业部主任利兹•辛克莱（Liz Sinclair）介绍，在过去两年里，他们启动了一个就业的小项目，花费了2000万澳元，帮助2500人解决就业问题，他们认为这个项目相当成功。因为按照澳大利亚平均工资，每人每年能够挣到3到5万澳元左右，而政府为他们提供就业服务的花费仅8000澳元。何况政府又减少了失业救济，因此，增加公共就业服务支出从经济上算是完全符合效率原则的。在他们看来，凡是能够就业的人都应当就业，公务员65岁退休，但仍可选择工作。个人向政府申请非就业收入是有条件的，必须证明自己参加过许多就业申请和面试，确实尽了自己最大努力没有找到工作才可以获得。

联邦国际教育司副司长米切拉•黑尔（Michaela Hill）说，在高等教育领域，政府对教育的成本、收益，政府责任划分也很清楚。比如护理专业，政府提供大部分费用，但若学法律，政府责任很小，个人承担的比较多。自己毕业后能够挣得多，自然学费要高。按专业的不同，澳大利亚大学每年学费多数在5000～8000澳元不等。我们随行的司机说，这个学费一点都不贵，现在大学生毕业后每年起薪就是35000澳元。这说明，高等教育是卓有成效的。硕士生毕业收入高，其教育经费政府不负责补贴，需要学生自己贷款。在学生交不起学费的情况下，由政府先为其承担，学生毕业参加工作后返还政府。但博士生则不同，在校所有费用由政府包揽，因为这种投入不一定能给个人带来多高收入，但对于国家提高科技创新水平却至关重。

对公共服务供给效率的追求日益成为澳大利亚政府的重要理念。维多利亚州教育部办公室副主任达瑞尔•弗如瑟（Darrell Fraser）在座谈中指出，其它州一些人批评维多利亚州教育投入太少，但他们不以为然，因为他们的教育质量是澳大利亚比较高的。这意味着他们花了比较少的钱，办了比较多的事情。澳大利亚高等教育的质量很高，他们制订了高等教育国际化的计划，相当有成效。目前澳大利亚大学在校学生25%来自海外，其中30%来自中国。

在教育领域，他们倡导公立学校和私立学校的竞争。联邦国际教育司副司长米切拉•黑尔（Michaela Hill）向考察团介绍，本国共有7000多所学校，其中2500家是私立学校，政府对私立学校同样进行资助，这使得个人上学有很大的选择余地。澳大利亚共39所大学，其中38所由政府建立，还有1所是基督教学校。联邦政府负责90%以上的大学财政拨款，另外，还有60所非大学高等教育机构，国家承认其学位和学历，学校的运行完全靠学生自交学费来维持。

维多利亚州教育部办公室副主任达瑞尔•弗如瑟（Darrell Fraser）指出，维多利亚州正在运用国际通用指标管理提高公立学校的办学效率。他们向考察团展示了最新研究成果，就是教育学校的校长如何做好学校的领导者，如何运用最先进的教育理论提高教学质量。他们自豪地说，这项研究成果经过OECD评估，被认为是世界独一无二的。他们将给学校领导制定工作手册，使校长们人手一册。

悉尼大学政府与国际关系学院首席教授米切尔•杰克逊（Michael Jackson ）博士告诉我们，澳大利亚私人医院与公立医院大概比例是1：1。凡是有公立医院的地方，都有私立医院在旁边。放在一起的原因是想共享一些设备。私立医院也可以申请基本医保资金。公立医院和私立医院的竞争主要表现在，在公立医院看病需要等待的时间长，想尽快康复可以选择去私立医院。既合作又竞争的公立和私立医院关系，提升了澳大利亚公共医疗服务资源配置的效率。

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三、区域公共服务发展中独特的联邦与州政府关系

维多利亚州地区发展部高级政策顾问安司奥尼•肯尼迪（Anthony Kennedy）向考察团介绍，澳大利亚共有6个州，2个领地。政府共三个层级，联邦、州和地方政府。联邦和州在公共服务供给方面有比较明确的分工。比如，联邦教育部负责幼儿园、高等教育和职业教育，州和领地自行负责本区域的义务教育。

由于澳大利亚是一个联邦制国家，州和领地在经济事务中有很大的自主权，由州和领地自行负责本区域的义务教育就可能出现比较大的差距。在这种情况下，主要由联邦政府对公共服务的均等化水平进行调节。比如联邦政府教育部长会议负责教育目标的制定和监控，建立教育差距评估体系，及时地反映差距和缩小差距。澳大利亚专门有一个联邦政府州务研究部，独立研究联邦和州政府之间的关系。

联邦政府对公共服务差距调节最主要的手段是专项转移支付。由于联邦政府和州政府在许多问题上意见并不一致，也很难一致。专项转移支付可以让州政府按照联邦政府的意图进行公共服务的支出，可以反映公共服务均等化的要求。对于农村和边缘地区的义务教育，由联邦政府实行专项补贴。在许多时候，联邦政府为了促进地方教育的薄弱环节，往往越过州政府，直接采取在州政府辖区办学校的手段来解决问题。

澳大利亚也存在教师不愿意到农村和边缘地区教书的情况，这种情况处理起来很难。安司奥尼•肯尼迪（Anthony Kennedy）说，处理公共服务差距是过去几年政府的主要工作。维多利亚州将近54万学生分布在1500多家学校，80%的学校在校学生不足500人。在墨尔本周围有4个不同的农村地区，比较大的地区也才2500名学生，学校小，而且相距较远。为解决这个问题，联邦政府投资1亿澳元建立了虚拟课堂。使落后地区学生可以像墨尔本的学生一样，跟着高级教师学习。他们还计划为边缘地区每个学生发放一台中国造的价值700美元的个人电脑，使学生24小时都能看到最优秀教师的讲课。

澳大利亚联邦政府与州在公共服务分工方面比较好地体现了决策与执行的分离。悉尼大学政府与国际关系学院首席教授米切尔•杰克逊（Michael Jackson ）博士介绍，目前澳大利亚联邦政府财政收入比较高，公共服务的责任下放到州。尽管地方政府给百姓提供服务非常重要，但都是资源拥有量、专业能力最小的政府。地方政府由州设立，州可以很容易解散地方政府。州政府是依据宪法规定成立，不管与联邦多大矛盾，都无法解散。健康卫生服务责任交叉，主要资金来源是收入税。州政府主要负责建医院，联邦政府负责拔款。联邦卫生部主要负责制定政策和计划，州主要负责提供服务。

当我们问及澳大利亚有否基本公共服务均等化硬性规定的时候，米切尔•杰克逊（Michael Jackson ）博士认为，从理论上讲，联邦负责制定统一标准，但实际上很难做到。比如等待手术时间就有全国统一标准，但各州差别很大。在实施的过程中，州长往往说联邦政府给的钱少，而联邦政府则认为州的公共服务效率不高。

他说，澳大利亚居民享有的基本权利不存在差距，但基本公共服务的实际差距确实难以消除。尤其是城市与农村仍然存在一定差别。悉尼每1.5公里有三个医院，看病很方便，但边缘地区去一家医院就要6-7小时。为解决城乡差距，南威尔士州建立了政府服务中心，在一个2-3万人口的地区设立5家医院，避免远处居民长途跋涉来看病。

米切尔•杰克逊（Michael Jackson ）博士还向考察团介绍，州政府的上下台主要取决于基本公共服务水平，教育、医疗等哪一个运行的不好，领导人就可能下台。政府把基本公共服务作为重要消息公布，同时，媒体对不同州之间公共服务进行比较和评价。每天如果报纸上的头条新闻不涉及公共服务，大家就会觉得很奇怪。因此，媒体对州施加的压力大于联邦政府。

四、澳大利亚公共服务体制对中国的几点启示

正如一些国际专家所说的，公共服务是一个世界性难题。在我们所走访机构的工作人员，也并不讳言本国公共服务中存在着种种不尽人意之处。尤其是对公立学校、公立医院的效率，联邦、州和地方政府之间的关系，都有比较多的争议。但总体来说，澳大利亚的公共服务体制在本国的现实约束条件下，比较好地实现了效率与公平的结合，在诸多方面值得我国借鉴。

1．政府必须高度重视公共就业服务。澳大利亚联邦政府认为，一个高失业率的市场是没有效率的市场。政府提供公共就业服务，对劳动力市场进行干预有三条主要原因：一是提高劳动力市场运行效率；二是提高经济业绩；三是提高社会参与和社会融合。他们将不同的就业困难群体分门别类，制订专门的计划，安排专门资金有针对性地促进就业。

2．社会保障只覆盖没有保障的人。这个最浅显的道理在澳大利亚得到了比较好的实践，也是澳大利亚公共服务公平与效率兼顾的“秘诀”。在我国，大家认为社会保障是一个巨大的难题。一方面我们是一个发展中国家，财政承受能力有限，但另一方面，许多社会的强势群体占有了大量的社会保障资源，而没有覆盖到的多数是困难群体。因此，防止“抽瘦补肥”应当成为我国下一步社会保障制度建设的基本方向。

3．公共服务供给效率的重要性不亚于投入的增加。澳大利亚的公共服务实践告诉我们，在没有竞争和压力的情况下，公立学校和公立医院的“惰性”往往很大。在这种情况下，国家增加投入未必会真正提高社会福利。在提高公共服务效率方面，澳大利亚有四点值得我们学习和借鉴：一是国家制订详尽的公共部门改进计划；二是公共服务政策决策和执行环节分开；三是国家大力支持私人医院和学校；四是提高公共服务的透明度，重视媒体的监督作用。

4．公共服务对扩大内需十分关键。我们随行的司机说，澳大利亚本地的蓝领工人是按周发工资，由于较好的社会福利，他们对于未来高枕无忧，习惯于每周把钱花光来享受生活。澳大利亚近10年来经济增长在OECD国家中独领风骚，与其向弱势群体倾斜的公共服务供给制度，形成了国内强劲的消费是分不开的。

5．在事权财力不对称的情况下，中央政府应当在公共服务供给中发挥主导作用。澳大利亚的中央地方关系与我国有颇多相似之处，比如中央财力的增加和公共服务责任的下移，专项转移支付是中央对地方财力均衡的主要手段。在这种情况下，中央与地方之间的博弈、讨价还价在所难免，而且往往造成扯皮和低效率。澳大利亚联邦政府有一个很有意思的做法是，在发现地方某项公共服务的不足，而且州政府又无力解决的情况下，往往绕开州政府，直接采取果断措施解决该项公共服务供给不足的问题，先把事情做起来再说。

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