以民主政治建设增强村级组织的“草根性”——中部地区四县调查

人民公社体制废除后，国家在农村地区建构了“乡政村治”的治理格局，即恢复建立乡镇政府，国家在农村的基层政权建立在乡镇一级，在乡镇以下建立村民委员会，由村民对本村事务进行自我管理。在“乡政村治”的制度架构下，国家体制性权力逐渐退出乡村社会，乡村社会存在着的许多公共事务转由村一级来承担，村成为具有较强公共功能的微型社会，成为农民生产生活的基本组织单位。村的治理状况对于农村社会的发展，农民生活的改善以及国家实现对农村的有效治理等具有基础性意义。

村级治理主要是通过村级组织来实现的。村级组织是将处于“一般散沙”状态的农民组织起来的重要载体。农村改革以来，我国逐步重新建立起村级组织体系。它们主要有两种类型：一种是管理型的村级组织，具体承担村级公共事务的公共管理职能，包括党的基层组织（村党支部委员会，在少数村设有党委）、村民自治组织（村民委员会）和村集体经济组织（村经济联合社或其他类型）。在村级治理中，党组织居于领导核心地位，村民自治组织负责村庄社区具体事务的日常管理工作，村集体经济组织负责村集体经济组织的经营管理；还有一种是参与型的村级组织，如村民代表大会或村民议事会、村民民主理财小组、党员会议或党员代表会议等，尽管它们不直接承担村级公共事务的管理职能，但是却能参与并影响村级治理过程。总的来说，村级组织是由国家制度规范认可的体制性基层组织，成为整个国家体制内组织的重要组成部分。作为党和国家在农村工作的基础，村级组织在保持农村社会稳定、村进农村社会经济全面发展中，扮演着十分重要的作用。

本报告通过对我国中部地区四个农业县的调查，对当前我国村级组织的现状及其在村治中的角色转换略作描述与分析。

一、四县村级组织建设的基本情况

总的来看，本报告调查的河南省汝南县、湖北省的监利县、广水市（县级）和曾都区（县级）基本上都建立起了村级正式组织体系。特别是村级党组织和村委会组织更为健全和规范。

汝南县总人口83万人，辖21个乡（镇），297个行政村。经过多年的发展，该县基本上建立起了村级组织体系。各行政村都建立了中国共产党的基层党组织和村民自治组织。村一级也都设有村民代表大会或村民议事会、村民民主理财小组、党员会议或党员代表会议等组织。在少数村集体经济较发达的村，也设有村集体经济组织。在这些组织中，村级党组织和村民自治组织较为健全和规范。在汝南县，县—乡（镇）—村三级层层实行了“目标责任制”管理。“目标责任制”的实行，使村级组织的主要的工作任务就是完成乡镇政府下达的各种达标任务。

监利县是湖北省的农业大县，有21个乡镇，787个村委会，22.l万农户，总人口142万、其中农业人口106万。该县各行政村也建立健全了党的基层组织和村民自治组织。近年来，该县积极推进了以“两会一组”（村民代表议事会、村民代表监事会和民主理财小组）建设。截至2003年底，大约有600多个行政村成立了“两会一组”，约占行政村总数的80%。

广水市辖20个乡镇办事处，534个行政村，89万人。全市共有基层党组织1608个，党员28734人，其中农民党员13569人。在2002年的村“两委”换届选举中，全市534个行政村中有437个采用“两票制”方式换届村党支部，占81.84％。在534个村中选民参选率72.78％；党员参选率95.34％。换届后村干部总数减少，书记主任“一肩挑”的村135个，占25.3％。新当选的村委会成员平均年龄下降，学历结构也较合理。

曾都区隶属随州市，辖30个乡镇、4个办事处、1个国有农场，841个行政村，总人口160万，党的基层组织2679个，党员57761人，其中农村党员47577人。和广水市一样，该区也在全区范围内推行了“海选”村委会主任及成员、“两票制”选举村党支部书记及成员的做法。曾都区村级组织建设的突出特点是在全区范围内推行了“两会制”。“两会制”的推行（所谓“两会”决策制，就是村务要事的决策按照先党内后党外、先党员后群众的原则，由党员大会提出决议预案，交村民代表会议讨论形成决议，由村务监督小组监督村“两委会”执行），促进了村民代表大会、村民议事会、村民民主理财小组、党员会议和党员代表会议等参与型村级组织的发展。

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二、村级组织的行政化：体制与生态

村级组织是最接近于村民的组织，它的成员来自于民，并属于民而不属于正式的行政官员，因此具有天生的“草根性”。1982年宪法第111条更是明确规定，“村民委员会是基层群众性自治组织”。《中华人民共和国村民委员会组织法》也明确规定，“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议”。

但是，从四个县村级组织的实际运作状况看，在村级治理中处于主导地位的党组织和村委会组织具有浓厚的行政化倾向，与其制度赋予的“草根性”严重背离。主要表现为：

1、村级组织的工作主要是完成自上而下的各种政府任务。如在汝南县，乡镇政府将“目标责任制”管理推行到村一级，村干部每年占80%以上的时间是在完成政府任务，如计划生育、收取税费等。

2、村级组织更多的是对上级政府负责，而不是对本村村民负责。即使是一些村民不受欢迎或不符合本村实际的任务，村级组织更多的也是按上级意志完成，而很受考虑和遵照村民的意愿。

3、村级组织按政府的模式设置机构和职位，成为一个微型政府，“麻雀虽小，五脏俱全。许多村委会只是在形式上称为村民的自治组织，实质上与原来的行政村组织（村政府）无异。

4、村干部的工作报酬固定化，主要由其完成政府任务的情况所决定，而不是由本村村民所决定。在四个县，都实行了“村账乡管”，村干部的工资由乡镇政府发放。乡镇政府往往会依据村干部的“政绩”（主要依据之一就是完成乡镇工作任务情况）来评定工资标准、兑现奖惩。有的地方村干部已脱离生产，成为一个相当固定的“村官”阶层。

造成村级组织行政化的原因主要有以下四个方面：

第一，传统权力运行机制的沿袭。我国现行的乡村治理体制是由人民公社体制沿袭而来的。尽管人民公社体制已废除，但人民公社时期的权力运行机制仍然沿袭下来。

第二，制度构造的内在矛盾。村级党组织虽然由本村党员产生，但是它属于乡镇党委的下属组织，并要依照下级服从上级的党规办事。尽管我国1982年宪法就规定了村民委员会是基层群众性自治组织。但它是国家根据农村居民居住区域设立的、对当地公共事务进行管理的唯一组织。《中华人民共和国村民委员会组织法》也明确规定，村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。这就意味着，村级组织事实上具有双重功能，一是服从上级组织和政府意志的功能，一是反映和代表本村村民意见和利益的功能。

第三，压力型体制加剧行政化。自1980年代后期以来，我国进入了一个以城市改革为重心的现代化快车道。为迅速改变落后的农村状况，国家行政力量大规模、超强度的进入农村社会，各种达标升级活动层出不穷。为完成各种任务，高度集权的党政体制一直延续到村，形成自上而下的压力型体制。如不能完成任务，地方党政组织及其领导者就将受到惩罚，即所谓“一票否决制”。河南省汝南县L乡，每年要完成的达标任务达到130多项。这些任务都要分解下达到各村。为完成这些任务，只有将党政组织体系中的行政命令式的工作方式延续到村，并努力控制村级组织及其行为。

第四，村民自治实施和转换有一个过程。我国的农村改革和农民的权利都是下放权力的结果，农民能否真实地享有权利，在相当程度上取决地方党政所下放权力的情况。而在压力型体制下，地方党政更需要的是强化行政权力，而不是赋予农民权利。同时，在一个有着数千年封建专制传统的乡村社会，农民要学会和运用民主权利有一个过程，特别是缺乏内自的组织依托。1990年代后期以来，农村出现了一个非常奇怪的现象：一方面，随着1998年《中华人民共和国村民委员会组织法》的修订和颁布，村民自治制度日益广泛和深入地渗透到农村社会，村民的民主权利意识日益增强；另一方面，农村经济社会发展相对滞后，来自现代化冲动的行政体制压力愈来愈大，农民负担愈来愈重。

在强大的行政压力型体制下，村民自治的功效受到严重制约，村级组织的“草根性”还相当弱小。在我们调查的四个县的村级组织中，行政功能最强的是党组织，其次是村民委员会，而自治功能较强的村民会议和村民代表会议的影响较小。村民自治制度进入农村社会以后，正处在发育之中，还难以发挥保护和表达农民权益，从而抵御“行政专横”的作用。

村级组织的行政化有助于国家力量进入乡村社会，加快乡村社会的改造。但是，社会的改造必须遵循一定的规律，充分考虑到农村的实际和农民的意愿。在村级组织的行政化过程中，弱化了村级组织的“草根性”，甚至背离了村级组织的民众属性，并会带来影响农村稳定与发展的后果。从我们调查的四县看，主要表现为：

其一，干群关系紧张，以致发生恶性事件。一般来说，村干部并不拥有太大权力，同属于村民中的一分子。但是，当村组织行政化之时，其背后则有强大的行政权力所支持。村干部因此成为行政权力在村庄的化身。当他们只是执行上级意志，实施脱离农村实际和村民意愿的行政行为时，势必造成干部与群众关系紧张化。由于行政行为具有天然的强制性，使村干部很容易以简单粗暴的方式完成各种任务，从而激化干群矛盾，以致发生恶性事件。

其二，基层组织缺乏权威，上访事件不断。村级组织作为基层组织，其重要功能是为当地农村提供生产和生活服务，以此获得治理权威。但由于村级组织的行政化，使村级组织主要功能是完成政府任务。特别是1990年代中后期，政府任务主要是不断加重的税费。村组织在完成这些任务时，虽然有政府权力所支撑，但引起农民的不满，从而使村级组织在村民中缺乏权威。

其三，失去政治信任，农民消极抗拒政府任务。在压力型体制下，政府下达的任务不断增多。许多任务脱离农村实际，也与农民意愿不符，甚至会导致农民利益受损。如在我们调查的四县（市、区）农村中村级普遍负债，已成为制约农村经济社会发展的严重包袱。这些债务大多是1990年代为完成政府下达的“普及农村九年义务教育”、发展乡镇企业、兴办农村合作基金会等任务时形成的。

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其四，行政成本加大，农民负担更加沉重。随着政府任务不断增多，基层工作愈益难做，地方政府加大村级的行政压力，村级组织和村组干部也相应增加。1990年代，在健全村级组织的过程中，村组干部迅速增多。特别是拿固定报酬的干部人数增多，公务费用增多。我们调查的四县（市、区）中，1990年代，每个村的村组干部均达10多人。如果没有政府任务，一个村有三个村干部就可以，而且这些村干部不必脱离生产，只是拿工作补贴就行了。

其五，黑恶势力侵入乡村社会，弱化国家的法治基础。在压力型体制下，村级组织的工作愈来愈难做，村干部在群众中的威信不高，缺乏积极性。在上压下顶、“两头受气”的情况下，不少人不愿任干部。为此，乡村的黑恶势力侵袭村级组织，把持村的权力。有的村组织也利用黑恶势力作为治理资源。由于黑恶势力的暴力性能够完成一些不受村民欢迎的政府任务，以致得到地方政府的纵容或默许。

三、村级组织向“草根性”回归的民主实验

1990年代后期是农村基层矛盾比较突出的时期，也是1998年《中华人民共和国村民委员会组织法》修订并颁布后，农村基层民主政治建设全面深入向农村社会铺开的时期。在这一时期，一些地方尝试运用基层民主建设的方式解决基层矛盾，从而客观上增强了村级组织的“草根性”。通过推进基层民主，促使村级组织向“草根性”回归，实际上是在原有体制框架下已无法解决日益尖锐的农村矛盾，而不得已的一种选择。湖北省广水市和曾都区，是全面推进村级选举“两票制”和村级决策“两会制”的典型，具有制度创新的示范和先导意义。

“两票制”选举村支部的做法1990年代发源于山西省河曲县，但作为一种规范性的制度产生于湖北省广水市。而这一地方政府广泛推行的制度却是被农民“逼出来的”。其背景便是1990年代中后期农村基层矛盾愈益尖锐。这一矛盾在广水市骆店乡青堆村以村民集体强烈要求直接选举村支部书记的方式暴发出来。党支部书记的选举党章已有明确规定，无奈之下，乡党委采取了一个折中的办法：将青堆村作为试点，先由群众投信任票推荐候选人，再由党员投选举票选举村党支部书记。全体村民奔走相告，选举热情空前高涨，不少外出的村民纷纷赶回来投票，或打电话询问情况。经过几轮角逐，年仅29岁的村计生专干杜庆祝以最高票当选支部书记。乡领导当场宣布任命后，全体村民站起来热烈鼓掌。曾两次到省城上访的老党员陈光玉高兴地说：“老百姓真的可以自己选书记了，我们党还是相信群众啊！”

杜庆祝带领党支部一班人，对全村低压线路全部进行整改，又将程控电话接到各家各户门口，实实在在地为乡亲们办了几件好事，很快理顺了村里各项工作，一度紧张的干群关系得到缓解，“上访村”不再上访了。青堆村的巨大变化，让当地的干部群众看到了“两票制”的积极作用。许多村的党员群众也找到乡党委，要求用“两票制”选举村党支部书记。

2002年，广水市也因“两票制”的创新与成功实践，获得了首届“中国地方政府改革与创新”奖。这一制度后来经过广水市所在的随州市（地级市）的总结和进一步规范化，在全市广泛推行。

“两会”决策制，最早发源于曾都区的南郊办事处瓜园村。同“两票制”一样，“两会制”也是经过惨痛的教训“逼”出来的民主形式。该村于1997年先后成立了民主理财小组和监事会，负责对财务管理和村级事务进行跟踪监督。这在一定程度上满足了群众对村务要事的知情权和监督权，但主要是事后监督，作用有限。后来由于城市的发展，该村土地逐年被征用，成了无地村。为了解决村民的就业吃饭问题，村干部急于投资办企业、上项目，期盼走出一条富民强村的捷径。可事与愿违，仅3个项目的决策失误，就给村集体造成了500多万元的损失，使村集体经济元气大伤，群众意见很大。面对惨痛的教训和群众强烈的呼声，“两委会”一班人清醒地认识到，仅有事中、事后监督是远远不够的，关键是缺乏群众的事前参与。村“两委会”一班人也从失败的教训中形成了一个共识：凡是涉及到村里的发展大事，事先都要争取党员和群众的意见，党员和群众同意后再办。村里每季度还要组织召开一次党员、村民代表会议，由“两委会”报告决议执行情况，年终进行评议定奖惩。自2001年以来，该村实行“两会”决策，共引进兴建了3所学校、4个市场和6家企业，没有1例决策失误，村级经济发展跃上更高台阶，走上了一条群策群力、干群一心的双赢之路。

瓜园村“两会制”的成功实践，引起了曾都区委的高度重视和深入思考。区委因势利导，决定先在南郊办事处示范推广，取得经验后再在全区推开。2002年，南郊办事处20个村、5个居委会全部实行了“两会”决策制，受到了广大党员、干部尤其是农民群众热烈欢迎和普遍赞誉。2003年6月，区委正式将“两会”决策制的经验向全区推广。在曾都区的实践基础上，随州市又加以总结，进一步规范了“两会”决策制，形成了地方性规章。

“两会”决策制包括六个环节：一是议题。村“两委会”联席会议根据本村经济社会发展的需要，按照农村税费改革后的“一事一议”制度的规定，对涉及村民切身利益的村务要事，共同研究，提出议题。二是预案。将“两委会”提出的议题，以党小组为单位进行调查研究，广泛征求村民意见，在此基础上，召开党员大会，综合各个党小组调研情况，对“两委会”议题做进一步讨论、修改和完善，形成决议预案。三是决议。召开村民代表会议，对决议预案进行讨论、表决，获得过半数代表同意后形成决议，由村务监督小组将形成的决议向全体村民公布。四是执行。对村民代表会议通过的决议，村“两委会”按照村干部分工，负责组织实施，村务监督小组对执行的过程进行全程监督。五是报告。每季度分别召开一次党员大会和村民代表会议（或召开“两会”联会），由村“两委会”负责人就决议执行情况向“两会”进行报告，由村务监督小组将决议执行情况向全体村民公布，接受村民的监督。六是评议。年终由乡镇党委组织党员和村民代表对村“两委会”班子成员的工作进行民主评议。评议结果作为兑现村干部工资、实行奖惩的基本依据。

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四、以民主制度保障和维系村级组织的“草根性”

在“两票制”和“两会制”的民主政治建设中，农村基层正式组织具有了更多的“草根性”的特点。

首先，从身份上看，基层正式组织的成员少了“官威”，更显“平民”色彩。在我国，尽管，村级组织不是政权体系的一个层级，“村官”也不隶属于“国家干部”的序列；但是，长期以来，在广大农村地区，村干部属于不是官员的“官”。尤其是在农村基层组织“行政化”色彩较浓的时期，由于他们往往是由乡镇政权委任的，扮演着乡镇政权（或者说国家）在村庄的“代理人”的角色，是代表基层政权“管”民的“官”。这就使他们产生一种身份上的优越感，似乎自己比普通村民高一等。身份归属感的差异，也使他们与村民之间难免产生隔膜和距离感，缺乏亲民性，事实上成为农村社会的特权阶层。干群之间缺少了血浓于水的感情、关系紧张甚至激化，并由此而产生一系列的问题，影响农村社会的稳定和发展。而通过“海选”和“两票制”选举产生的“村官”，由于其“官位”的获得本身就是受之于民，其在身份上与一般村民没有太多上的差别。这就决定了他们的行为方式更显“平民”色彩，更多地是为村民的利益着想，更能和群众打成一片。在与村干部的接触中，我们对此有着深刻地感受。

其次，从功能上看，基层正式组织管的少了，服务意识明显增强。在过去，自上而下众多的政府任务，如计划生育、税费征收等任务，迫使基层政权以其强大的行政权力挤压农村基层正式组织，致使村级治理“行政化”。农村基层正式组织的存在，就是代表基层政权“管”好村庄社会。农村税费改革不仅为农民减轻了负担，也使村级行政压力有所减轻，使农村基层正式组织有了更多的自主空间。特别是“两票制”和“两会制”的实行后，“对下负责、对村民负责”成了基本行为准则，农村基层正式组织更多地从农民利益出发、为农民利益着想，为村民服务的意识明显增强。

最后，从角色上看，基层正式组织日益“去行政化”，更具有村民自治的特点。在过去，农村基层正式组织具有浓厚的“行政化”色彩，成为基层政权在村庄的延伸和代表。近年来，随着农村税费改革的推行，村民自治的行政压力日益减少，村民自治的发展有了一个良好的外部制度环境，有利于村民自治向本位复归。“两票制”和“两会制”实行，则使农村基层正式组织更具有了“产生于群众、代表群众利益、为群众服务”的特点。农村基层正式组织开始了“去行政化”的过程，逐步由行政管理型向村民自治型复归，具有了更多的“农民性”。

特别值得一提的是，地方政府试图通过以“两票制”选举和“两会制”决策为主要内容的基层民主政治建设，缓解农村干群关系紧张，解决农村基层矛盾。而在这一过程中，势必会增强村级组织的“草根性”，乡村治理的微观组织基础也悄悄地发生了根本性变化，反过来又要求地方政府改变自己的治理方式，促使地方治理的民主化、法治化。这种上下互动的方式最终会有利于农民利益和表达和维护。毕竟，在中国，农民的利益的维护和表达仍然主要依靠现有体制的改革和完善，农村基层正式组织仍然是农民表达和维护自身利益的主要组织依托。

（限于篇幅，摘要刊登）

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