加快形成有效的反贫困治理结构的建议(20条)

我国的反贫困已进入攻坚阶段。实现到本世纪末基本解决5000万农村贫困人口温饱问题的战略目标，只有短短的两年半时间。如何在加大反贫困力度的同时，确保反贫困措施和手段的有效性，是实现反贫困战略目标的关键因素。总结国内外反贫困的成功经验，尽快建立有效的反贫困治理结构，会大大提高反贫困的效率，由此也将形成我国反贫困的长期可靠机制。对此，提出以下建议：

一、建立反贫困治理结构，实现反贫困的战略目标

1、确保本世纪末基本解决农村贫困人口温饱问题，关键是提高反贫困的效率性。这已成为反贫困中应当着力解决的重大问题。

我国自1994年实施《八七扶贫攻坚计划》以来，开展了大规模、有计划、有组织的扶贫攻坚工作，到1997年，使没有解决温饱问题的农村贫困人口减少至5000万，取得了很大的的成绩。但是，当前我国反贫困所面临的形势仍十分严峻。其一，时间紧迫。到2000年解决5000万农村贫困人口的温饱问题只有3年的时间，平均每年必须解决1600多万农村贫困人口温饱问题。而近几年我国每年平均只能解决约800万农村贫困人口的温饱问题。若按此速度推算，3年时间只能完成任务的一半。其二，任务繁重。目前的5000万贫困人口中50%以上处于极端贫困状态，缺少最基本的生活、生产条件，解决其温饱问题难度很大。

近几年国家加大了反贫困的投入，通过行政措施广泛组织社会力量参与扶贫，并确立了扶贫到户的方针。目前的主要矛盾，是在加大反贫困力度的同时，大大提高反贫困的效率性。反贫困政策的有效性、扶贫资金运用效率、贫困人口参与程度、各类社会组织的实际作用等，都是影响和决定反贫困效率的因素。由于我们长期实行的是单纯的政府主导型反贫困，从实践效果看，受到投入和效率的双重约束，要如期实现扶贫攻坚战略目标，存在相当大的困难。加上某些消极腐败现象的存在，使反贫困的效率和效果都受到不同程度的影响。在总结国内外反贫困成功经验和教训的基础上，寻求更有效的反贫困途径，并采取必要的措施，使反贫困行动的效率和效果有明显的提高，才能确保到本世纪末基本解决5000万贫困人口的温饱问题。这是实现我国扶贫攻坚战略目标的迫切需要。

2、加快建立反贫困治理结构是提高反贫困效率，形成反贫困机制的主要选择。

反贫困治理结构是近些年国际社会在研究反贫困中提出的新概念。它是指为了实现社会经济发展和消除贫困的双重目标，反贫困主体运用权力和手段对社会经济资源实行支配、协调、控制、管辖；同时，有贫困人口高度参与，并有效提高他们获取资源和平等分享经济增长利益的能力，用法制原则规定政府、各种社会组织及贫困人口自身的权、责、利关系，由此而形成的反贫困目标和战略、组织机构、管理体系、政策和制度规范及行为模式的有机整体。它尤其突出贫困人口的高度参与、决策的透明度和公开性。国际反贫困的经验证明，建立有效反贫困治理结构，对于提高反贫困效果有明显作用：它可以打破单一依靠行政组织扶贫的格局，充分利用政府机制、社会机制和市场机制，吸纳一切可用资源投入反贫困，解决政府反贫困投入不足的问题；它可以通过严格地组织和制度约束，规范反贫困参与各方的责、权、利和行为，达到合理分工，优势互补；它可以通过贫困人口的参与，充分发挥他们自身参与反贫困的主动性和创造性，有利于从根本上消除贫困；它可以把自上而下和自下而上两种传导方式有机结合起来，形成反贫困的有效信息传递渠道、切合实际的决策机制和更严密的监督机制，大大提高反贫困的效率。

我国长期以来形成的是以政府为主导、组织型、管制型的反贫困机制，并且在反贫困的实践中产生了重要的作用。但是这种机制同反贫困治理结构相比，其效益性有明显的差距。加快建立反贫困治理结构以弥补当前我国政府主导型反贫困的不足，对实现本世纪末扶贫攻坚目标具有不可替代的重大作用，同时，也将有利于形成我国反贫困的长期机制。

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3、建立反贫困治理结构，提高反贫困效率，重要的是形成贫困人口主动参与反贫困的可靠机制。

由贫困人口参与形成的自下而上的反贫困方式是反贫困治理结构的重要组成部分。国际反贫困经验表明，让贫困人口参与扶贫开发活动，用群体的力量取得适应市场经济的能力，是反贫困战略取得成功的保证。我国的反贫困实践也表明，贫困人口本身是反贫困不可缺少的重要力量。如果没有贫困人口普遍、积极的参与，政府的反贫困计划难以有效实现。目前，我国贫困人口参与反贫困还是一种政府动员型的参与，广大贫困人口参与反贫困的主动性、自觉性和积极性尚没有充分发挥出来。

要十分重视为贫困人口主动参与反贫困创造条件，包括：引导和鼓励贫困人口建立以摆脱贫困为目标的各种经济合作组织，通过组织内部的互助、合作来增大反贫困的能力；通过有组织的集体参与，更有效地配合政府的反贫困计划；形成贫困人口主动参与反贫困的决策和计划的有效渠道；监督政府反贫困计划的运作，表达反贫困需求，发表反贫困意见，提高反贫困的针对性和效率；通过深化农村改革，为贫困人口提供参与反贫困的制度依据和法律保障，消除当前及今后贫困人口参与反贫困的种种制度约束。

4、建立反贫困治理结构，提高反贫困效率，要继续有效地发挥政府在反贫困中的重要作用。

在我国的反贫困行动中，政府的作用是至关重要的。建立有效的反贫困治理结构，就是要有效地发挥政府在反贫困中的重要作用。首先，以各级政府组织为主体的自上而下的反贫困体系是反贫困治理结构的不可或缺的组成部分，适宜于我国的具体国情。当前的主要问题是，第一，要对自上而下的反贫困体系的组织结构和运行方式进行必要的改革，以大幅度提高效率，降低交易成本；第二，要在增加政府反贫困投入的同时，重视提高扶贫资金使用效率，防止流失和浪费；第三，要进一步发挥和完善宏观经济政策在反贫困中的资源配置导向与调节作用，创造有利于反贫困的外部政策环境；第四，政府要通过制度改革和创新，为贫困人口主动参与反贫困提供制度保障；第五，划清政府与市场在反贫困中的作用边界，允许社会、经济组织采取社会行为和企业行为参与反贫困，逐步形成社会、经济组织自主、积极地参与扶贫开发的社会机制；第六，政府在继续对贫困人口提供直接经济援助的同时，要特别重视提高贫困人口的综合素质，逐步实现扶贫方式由物资扶持为主转变为提高贫困人口获取资源能力为主。

二、在加快农村改革中，形成有效的反贫困治理结构

5、在加快农村经济改革中拉动反贫困，是一条成功经验，这条经验对我国今后几年的反贫困仍具有特殊的作用。

我国正处在经济社会转型时期，经济体制改革对反贫困有巨大影响力，并最具根本性。1982—1984年我国逐步推开和全面实行的农村联产承包责任制和农村组织结构的根本变革，极大地调动了农民的生产积极性，其间，农民家庭拥有了土地使用权、农村取消了指令性计划和行政控制，市场逐步形成，商品经济稳步发展。农村改革所释放的巨大能量同1949年以来30年间投资于农业所形成的固定资产和基础设施相结合，有力促进了农业增长，极大地缓解了我国农村贫困状况。1978年到1985年短短七年间，贫因人口由2.5亿下降到1.25亿，农村贫困人口总数减少了50%。这在传统计划经济体制下是不可想象的，在国际社会反贫困斗争中也是一个奇迹。

当前，我国农村贫困人口已减至1997年底的5000万，扶贫资金投入，1998年已增加到183亿元，扶贫的条件已大为改善。但另一方面，扶贫开发的难度增加了，扶贫投入的使用效率不高，农村地区尤其是贫困地区农村的市场培育和发展仍然比较落后。现阶段，农村改革的潜力还相当大，尤其是土地制度的改革，对农村经济的发展和消除农村的贫穷落后的局面，有着不可替代的作用。中国反贫困所具有的特殊性，更迫切要求经济改革在保持经济持续快速增长中，更能有效地减少和消除贫困。这不仅有利于尽快形成有效的反贫困治理结构，而且有利于我国反贫困战略目标的实现。对此，我们应有充分的估计和认识。

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6、目前，加快农村土地制度改革对反贫困最具有实质性作用。

与较为发达的地区相比较，土地对于贫困地区的农民来说更具有特别的意义。土地是最重要的生产要素，更是贫困人口主要的社会保障。加快农村土地制度改革，对于形成有效的反贫困治理结构和调动农民的积极性最为关键。

第一，在稳定家庭联产承包经营责任制的前提下，率先在中西部贫困地区实行土地使用权长期化的政策。我院曾在3年前建议实行农村土地使用权长期化，由此极大地调动农民长期投入的积极性。当前，把农村土地制度的改革与反贫困结合起来，在稳定耕地承包使用权30年不变的第二轮土地承包中，坚决执行中央有关保护农民权益的规定，并率先在贫困地区进行农村土地使用权长期化的改革试验，明确农民对土地的长期承包使用权，允许土地使用权在自愿基础上的有偿转让，将对调动贫困地区农民的积极性起到十分重要的作用。率先在中西部贫困地区开展农村土地使用权长期化的改革试验，易于得到农户的拥护和支持，降低改革的风险和成本，有利于促进贫困地区尽快实现反贫困目标，并形成长期稳定消除贫困的基础，这是一举多得的重要举措。

第二，通过拍卖或出售等方式，明晰“四荒”地的开发使用权。贫困地区有大量闲置的“四荒”地，并且开发潜力很大，是一笔极大的财富。由于“四荒”地产权不清晰，致使这些大量本来可以给贫困人口带来巨额收益的资源未得到有效利用。建议在合理规划的基础上，对贫困地区的“四荒”资源进行拍卖或出售，明确开发使用权和使用期限为50到100年；在使用期限期内切实保护开发者的权益；允许开发使用权在期限内有偿转让。这些措施会对农民大力开发“四荒”资源形成极大鼓励。

第三，允许贫困农户用包括耕地在内的土地使用权抵押贷款。能否获得稳定、长期的资金，对于农民进行土地长期投入和开发荒地资源影响极大。由于种种条件制约，农村尤其是贫困地区现有金融服务体系不能为农民提供长期、低息的信贷服务。允许农民特别是贫困农户在明确承包关系的基础上，在使用期限内将自己的土地承包使用权作为抵押物获得信贷资金。这样做有利于增加土地投入，更有利于形成贫地区消除贫困的持久动力。

7、在全面推广小额信贷中，形成多种形式的农村经济组织。

目前，我国已有十几个省200多个县在推广和试验小额信贷，为寻求运用新的方式实现反贫困目标探索出路。初步的实践证明，在贫困地区全面实施和推广小额信贷，通过建立贫困农户自己的经济组织，有利于扶贫资金到户，有利于充分利用市场机制，而且有利于贫困农民自下而上结成利益共同体，与其他传统经济组织形成合理的农村经济组织结构。当前，已有一些小额信贷扶贫组织越出狭窄金融业务范围，开始组织对农民的社会化服务，也有一些和地区社会化服务组织合作。这是一个重要的发展方向。认真总结和推广小额信贷试点的经验，并加快培育有效的中介组织是一项有战略意义的工作。

第一，近期要以政府为主来推动小额信贷，通过各级组织和党员干部，迅速动员，有效组织贫困农户。这样可以降低操作成本，同时政府可以无偿调动技术服务和推动部门工作人员为农民提供相关服务。但在推动中要防止“一刀切”，应因地制宜，在贫困农户自觉、自愿的基础上，发展农户自己的经济合作组织。

第二，国家宏观经济政策要为小额信贷创造良好的外部环境，在不影响国家宏观金融秩序的前提下，允许有一些特殊的政策，保证小额信贷的合法性和持续性。

第三，发展小额信贷必须与培育农村合作性社会化服务组织相结合。当前，贫困地区社会化服务组织还很弱小，这是规模狭小的农户经营与市场经济相衔接时首先遇到的问题。由已经开始某种农产品专业性生产的农户自愿联合起来的民间专业化合作服务组织，自主经营，自我服务，自我监督，这是农村社会化服务组织中最具有生命力的一种形式。发展小额信贷与培育这样的农民自愿联合体有很大的互补性，两者结合起来，必将对反贫困产生积极的促进作用。

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8、加快贫困地区的市场建设，尽快改变贫困地区封闭落后的状况。

交通困难、信息闭塞、没有交易市场、商业网点不健全，粮食及其它农产品流通不畅、社会化服务水平低等等，是制约贫困地区经济发展和贫困人口脱贫的重要因素，也是扶贫开发项目效益低下的最根本的原因。改变这种状况只能通过加快农村市场化改革的进程来实现。今后几年，在国家加大农村基础设施建设的投资中，应当增加对农村市场建设的投资，在贫困乡镇建立健全商业网点和交易市场；加快贫困地区粮食及其它农产品流通体制改革；进一步加快贫困地区基础设施建设，发展交通运输事业和电讯业，增加农村公共物品的供给，极大地改变贫困地区的交易条件，尽快改变贫困地区市场经济影响力极其弱小而制约扶贫开发的被动局面。建立健全各种中介服务组织，国家应采取比非贫困地区更加优惠的政策，鼓励、支持各种社会力量在贫困地区举办为广大农户提供市场信息、产业导向、技术推介、法律咨询和产品销售等多种社会服务的组织。

9、在贫困地区鼓励发展民、私营经济，形成多元的所有制结构。

我国改革的实践证明，积极发展民、私营经济和个体经济，对农村和农业的发展，对带动广大农民致富都有重要的作用。比较而言，贫困地区农村民、私营经济相对不发展。这也是造成贫困地区长期缓慢发展的重要原因。因此，应该采取比其他地区更加优惠的政策和措施，大胆鼓励和支持民、私营经济和个体经济在贫困地区的发展。比如，可以在家庭农场、农村“能人”带农户扶贫开发模式的基础上发展农业私营企业；在类似妇女连环脱贫、通过实物传递方式组织农户、行业协会、地缘、业缘、情缘联合组织、社会化服务组织等的基础上发展新型的农村合作经济组织；鼓励和吸引沿海及东部发达地区城乡的经济组织、国有、集体企业和个体私营企业到贫困地区承包、租赁、投标联合开发“四荒”资源及其它经济资源，从而形成多元的经济结构。其中，民、私营经济是市场经济中最为活跃的因素，鼓励和允许多种形式的民、私营经济发展，将对带动贫困地区市场发育，打破自然经济封闭隔绝状态，形成有利于联接信息、技术市场的新机制，有不可估量的作用。

三、在转变政府扶贫方式中，形成有效的反贫困治理结构

10、打破单一依靠行政组织扶贫的格局，实现政府机制、社会机制和市场机制的有机结合。

我国以区域发展为主要手段的反贫困战略，包括：贫困地区基础设施建设，并以贫困人口的短期就业为手段，达到改善外部条件和缓解贫困双重目的的以工代赈政策和以支持贫困地区发展生产的政府拨款，以及提供优惠信贷的政策等。区域发展性反贫困战略立足于经济增长，在实践中产生了重要的作用。但是，长期实施这种反贫困战略，很容易形成贫困人口对政府的依赖。并且，又由于它不具备直接面对贫困人口的操作机制，受益群体具有很大的局限性。在以政府为反贫困主体的区域增长带动战略中，我国扶贫开发的运作和传递主要是依靠行政组织体系，由此建立了一套庞大的从上至下管制型反贫困组织体系。在这样的组织体系中，尽管动员了广泛的社会参与，但社会组织扶贫被纳入了行政序列，变成了准政府行为，扶贫的市场机制的发育相对滞后。这在一定程度上弱化了政府在反贫困中的带动力和影响力，并且使反贫困行动难以保持持久性和生命力。我国农村的贫困主要表现为区域性贫困，是中、西部地区经济发展落后、地缘封闭、市场机制不发展等因素的综合反映。因此，中国的反贫困必须进行综合开发。这种综合开发需要以政府的行为带动、组织和影响多方面参与反贫困的积极性。实践证明，政府在反贫困中的具体行动是重要的，但更重要的是以政府的行为影响和带动方方面面并逐步形成贫困人口为主的持久性反贫困机制。这就需要实现政府扶贫方式的转变，由单纯依靠政府和行政组织，向以政府机制、社会机制和市场机制相结合的方向转换。

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11、从我国转型时期的实际出发，应更加重视强调宏观经济政策在反贫困中的特殊作用。

反贫困有两个概念，一是地区发展落后的贫困；二是部分农户人口未解决温饱的贫困。在我国这两种贫困几乎是双重一致的。因此，宏观经济政策必须照顾区域经济发展和贫困人口脱贫双重目标。在这方面中央和国务院已经制定了一系列的缩小地区差距，加大扶贫力度的方针和政策。现实的问题：一是如何在具体的实践中贯彻实施这些方针政策；二是如何进一步调整和完善有关政策。我们建议，对中西部地区，特别是西部地区的区域经济发展和地区政策给予特殊的照顾，例如：(1)加大对中西部地区尤其是西部地区的投入力度和财政转移支付的力度，同时实行区域性补偿政策，为贫困地区提供更大的财力支持。(2)放宽对贫困地区经济活动的控制界限，给贫困县域地方政府在发展地方经济、消除贫困方面更大的自主权。(3)重视中西部地区的农村政策对反贫困的重大作用，在进一步完善农村土地政策等方面，允许和鼓励中西部贫困地区进行更大胆的试验。（4）在减轻贫困地区的负担方面，采取直接就地减、缓、免的办法，绕过大集中再迂回分配的过程，特别是对国定贫困县中大量吃财政补贴的，应调整其上缴和补贴的比例，减少运作程序，节约交易成本。（5）贫困地区

应鼓励优先发展农业，并且把有助于直接解决群众温饱的种植业、养殖业和以当地农副产品为原料的加工业作为扶贫开发的重点。（6）在产业政策上，明确提出贫因地区发展劳动密集型产业为主，并且在产业布局上予以体现。比如，

加快全国产业结构调整步伐，向中、西部地区转移劳动密集型、资源开发型产业和技术。对当地支柱产业属于竞争性项目的，按基础性项目对待，属于基础性项目的，要同等优先安排时序和倾斜政策。（7）对贫因地区实行更加优惠的政策。过去国家对贫困地区实行的各种优惠政策应保持不变，同时，对贫困地区兴办交通、能源、通讯和水利为重点的基础设施和工业项目等实行税收减免，在产品外贸出口，引进资金人才和技术方面给予倾斜。

12、要重视和培育各类社会组织在反贫困中的作用，创造条件逐步由政府为主体的反贫困转变成由政府引导社会组织和贫困人口为主体的反贫困。

如同“政企分开”一样，政府在扶贫中的职能也应进行改革。总的原则是在加强宏观调控、适度集权的同时，强调合理分权，把那些政府管不了、管不好的事下放给中介组织和贫困人口。在反贫困行动中，政府的作用应主要体现在它的倡导功能、立法执法功能、带动功能、示范功能、宣传功能、协调功能、评价功能和激励功能方面。政府在反贫困行动中的主要工作应当是：（1）准确识别目标群体，进行贫困监测；（2）为反贫困制定战略，提供宏观经济政策支持和法律保障；（3）保持宏观经济的稳定和持续快速增长，实现财政转移支付；（4）组织公共工程的建设，如以工代赈项目支持的基础设施建设；（5）提供社会服务，并对贫困人口的能力进行培养；（6）开展社会救济。除此之外，诸如扶贫资金运用、贷款发放、项目选择及决策、项目的执行、监督和评估等具体工作应下放给中介组织、社区经济合作组织和贫困群体。

与此同时，创造条件发展和培育可持续的社会扶贫机制：（1）鼓励和支持贫困地区包括贫困县、乡（镇）、村的贫困人口按照自愿互利的原则组建以脱贫为目标的社会联盟组织，鼓励和支持农民发展农村经济合作组织，培育贫困人口自身持久的反贫困能力。（2）鼓励和支持各类企业、文化教育机构、大专院校、科研院所、医疗机构及其他民间团体和组织开展各种形式的扶贫活动，允许它们运用资金、物资、技术、文化、医疗、信息、咨询等扶贫手段获取各自的利益。以利益为纽带，有效利用社会组织和民间团体的上述优势，并使之与贫困地区的经济资源优势有机结合。（3）允许贫困地区以社会方式融通资金，成立扶贫基金会，支持贫困地区运用社会手段筹集资金，用于扶贫开发。

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13、在注重发挥各级扶贫机构作用的同时，应当减少办事程序和运作成本，提高扶贫效率。

为实现《国家八七扶贫攻坚计划》，国家和各级政府花了大量的人力、财力、物力投入，但扶贫投入效益却很低。不难设想，假若把目前国家每年投入的183亿元人民币和地方政府大量的配套资金直接发放到贫困农户，基本解决农村剩余5000万贫困人口的温饱问题并不是什么困难的事情。扶贫资金难以到达贫困农户，投资效益低下，过高的运作成本等，已经成为制约八七扶贫攻坚计划如期实现的一个重要的障碍。因此，扶贫开发同样面临减少机构和办事人员，降低成本，提高效益等问题。一方面应加强各级扶贫办责任，同时，压缩编制，减少内设机构，与相关的政府部门适当分解职能，并且把有关组织项目设计、论证、实施、监督、评估的职能委托给各种中介组织去完成。其次，考虑到减缓和消除区域经济发展落后的贫困与农户人口未解决温饱的贫困的双重目标和解决目前“富县”与“富民”的矛盾，建议分两条线操作：一是用宏观经济政策照顾区域经济发展；二是用扶贫资金到户解决农户人口温饱问题。扶贫资金的发放可以由扶贫组织发放，也可由金融组织运作。不论以何种形式运作都应减少中间环节，有效克服目标“偏离”和“漏出”问题。可供选择的建议是：改变以国定贫困县为扶贫单元的做法，把扶贫单元划小到贫困乡（镇）。第三，组织一批党政机关干部直接深入到农户，在强调对口扶贫的同时，发挥党政机关整体合力，最大限度地动员社会资源参与扶贫开发。党政机关干部直接深入农户最主要的工作是帮助农户改善当地的生产、生活条件，提高贫困人口的组织化程度和运用资源的能力，用三、五年时间从根本上改变贫困地区的落后面貌。

四、以发展贫困人口的参与和组织为重点，形成有效的反贫困治理结构

14、改革从上至下的管制型的治理结构，积极发展自下而上的参与性治理结构。

把反贫困作为政府的一项重要任务和职责，动员整个行政体系组织和领导全国的反贫困，这是我国反贫困的一个鲜明特点。正因为如此，我国反贫困治理结构具有独特优势：（1）充分利用行政管理体系，依托中央和各级地方政府的层次和序列建立起既有权威决策中心，又有层级的指挥与服从的科层治理结构；（2）充分发挥执政党的领导核心作用和政府的强大资源动员能力；（3）最大限度地动员广泛的社会参与，包括组织党政机关、企事业单位定点挂钩扶贫和东部沿海发达省、直辖市对口帮助西部贫困地区；（4）依托行政隶属关系建立起严格的层级负责的责任制度，把区域经济发展和脱贫致富目标强化为具体而持久的行政领导行为。

但是，这种从上至下的管制型治理结构最明显的缺陷是，贫困人口参与和组织方面的不足。首先，贫困人口总体上被排斥在治理结构之外，政府与贫困人口的关系是救助和被救助的关系；其次，反贫困的主体和对象的责、权、利极不对称，贫困人口只有享受扶助的权利，而不必承担扶贫开发的义务和责任，由此衍生出贫困人口对政府的过度依赖。单纯强调从上至下的管制型治理结构而忽视贫困人口的参与和作用发挥，或者单纯强调从下至上参与性治理结构而忽视政府强有力的宏观调控和管理都不能形成有效的治理结构。借鉴国际经验，把从下至上的参与性治理结构的原则融合进我国从上至下的管制型结构框架之中，使之有机结合，并贯穿于反贫困战略展开的全过程。从反贫困效果和长远机制来看，贫困人口应该由被动的受益者转变为经济发展和自我脱贫的决策者，扶贫开发项目的实施者，监督与效益的评估者。政府主要利用专家的扶贫开发决策应转变为贫困人口为主的自主性决策；扶贫开发实施也应由政府与技术人员主导转变成贫困人口实施为主；反贫困活动的监测与效益的评估也转向以贫困人口为主。在这里，政府、专家和技术人员变成了发展和脱贫的启动、指导和支持者。通过这种角色的转变，诱发反贫困治理中一系列组织、技术和制度的创新，营造参与性扶贫开发的政治社会环境。

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15、在发挥农村基层组织在扶贫开发中的作用的同时，鼓励和支持贫困农户在自愿互利的基础上发展农村经济合作组织和社会服务组织。

我国农村基层组织在扶贫开发中发挥着重要的作用。但由于农村基层组织管理目标决定了它在领导农户参与反贫困的过程中，更注重社区经济发展和完成上级政府的指令性任务。因此，在发挥农村基层组织作用的同时，贫困农户在经济合作的基础上，以脱贫为目标组织起来，不仅可以将现存的人力资本通过合理的分工和要素优化组合，最大限度地提高其获取和利用资源的能力，而且还能用群体的力量取得抗御市场风险的能力。更为重要的是组织起来的穷人，可以提高与其它机构和组织谈判的能力，有效监督扶贫资源的使用，保护穷人自身的利益。因此，我国的反贫困政策应在继续强调物资援助的基础上，重点加强贫困地区人力资源开发，并且把贫困农户组织起来，凝聚成群体的力量，尽快提高其自身获取资源的能力。在农村应以经济利益为纽带、按自愿互利的原则组成以脱贫为目标的经济合作组织。实践中已经发育和生长的贫困农户组织，如，农民自发组织的各种互助联营体；扶贫开发项目中“经济实体+农户”模式；农村能人带农户组织；妇女连环脱贫的组织形式；实物传递扶贫方式中的农户组织；小额信贷扶贫模式中的农户组织等。对于已有的贫困人口组织，政府应加强引导和扶持，对其存在的合法地位予以确认；对尚未组织起来的贫困人口，政府应创造条件使之组织起来。16、尽快在城市开展“小额信贷”扶贫和以合作为基础组织贫困人口参与反贫困的试点工作。

较之农村贫困人口而言，城市贫困人口素质高，商品意识强，且居住集中更易于组织；城市金融组织体系更完备，社会化服务的条件和水平更高；小额贷款用于小商品的生产和加工及进入商业流通领域能更快更好的增值，实现其效益；而且由于上述条件，“小额信贷”扶贫的运作成本可能大大低于农村贫困地区。由此，农村“小额信贷”所谓小额性、短期性、高利率及合法性等较难克服的问题在城市能够被有效克服。我们的初步判断是，城市更适宜于开展“小额信贷”扶贫。如果操作的好，可能对城市下岗、失业人员再就业提供极其有力的支持和保障，并有可能对城市反贫困的制度创新产生极其深刻的影响。鉴于此，我们建议尽快在城市开展“小额信贷”扶贫试点工作，这无论对短期还是长期的反贫困都是有重大意义的。

与此同时，借鉴我国农村贫困地区组织贫困人口参与扶贫开发以及国际社会利用“社会联盟”组织贫困人口脱贫的经验，在城市组建以合作社为基础的贫困人口的组织，把下岗、失业人员及其他类别的城镇贫困人口组织起来，利用集体的力量和分工合作的优势发展生产，自已救助自己。建议尽快通过试点寻求城市社区反贫困的有效途径。

17、要特别重视发挥妇女在扶贫开发中的特殊作用，积极组织和引导妇女参与反贫困。

妇女是贫困地区劳动力资源中最重要的目标集团。况且，妇女吃苦耐劳，勤俭持家，精打细算的品质，以及对子女教育方面无可替代的作用，使她们对农户家庭稳定脱贫有着重大作用。因此，我国的反贫困必须特别重视开发广大妇女的人力资源，组织她们参与反贫困：（1）增加对妇女的人力资本的有效供给，通过教育、培训，改变妇女受教育程度及技能低于男性的现状；建立以社区为基础的面向贫困妇女的较充分的医疗保障服务体系，为妇女提供基本有效的卫生保健服务，使其优生优育，提高贫困地区人口素质。（2）消除性别歧视，在就业、生产、管理、家政等方面给妇女更大的支持，使她们的作用得到充分发挥。（3）大力推广全国妇联倡导的“妇女手拉手连环脱贫”和“巾国扶贫”行动，将组织和引导妇女参与扶贫纳入各级党委、政府扶贫工作的整体规划，广泛争取妇女扶贫项目，建立妇女扶贫基地，组织贫困妇女有计划的劳务输出等。

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