以市场开放为前提的德法基础领域改革

2003年9月1-12日，在迟福林执行院长的带领和德国技术合作公司北京代表处项目协调员钟诚先生的陪同下，我院考察团一行七人就基础领域改革课题赴德国、法国考察。在12天里，考察团走访了8个城市、13家机构，分别是德国的电力经济协会、法兰克福市政控股有限公司、联邦卡特尔局、路德维希—埃哈德基金会注册协会、RWE股份公司、莱茵—威斯特法伦经济研究所、E.ON股份公司、联邦德国经济劳动部、联邦德国司法部、联邦德国财政部、经济合作发展组织（OECD）、法国经济财政工业部、蒙彼利埃大学。此次考察，通过对一些问题的深入讨论，使我们了解到一些新的观点和新的情况，这对我们下一步继续研究中国的基础领域改革具有积极的意义。

一、开放市场——基础领域改革总的方向

近几年，德、法两国对电力、电信、铁路等基础领域实行了一系列改革措施。总的方向是开放市场，实行公开、公平和公正的市场政策，鼓励竞争，以建立高度透明和自由开放的市场为基本目标。欧盟在2000年3月会议上，就呼吁尽快完成电力和天然气的内部市场建设，加快开放进程，建设一个开放的能源市场。截至2002年1月，欧盟15国电力市场已开放67%。其中，德国已100%开放，法国仅为30%。开放市场的主要措施是：

1、欧盟以法律文件或指令性文件规定基础设施市场开放原则，以保证欧洲公民自由的协议是全面开放市场的基础。它使消费者能够自由地选择他们的供应商，供应商也能够自由地将产品发送到他们的客户手中。围绕这个基础，欧盟制定了一系列规则。以《欧盟关于电力内部市场共同规则的指令》为例，提出了市场开放的有关指令：

（1）采取措施确保网络准入必须是非歧视性的、透明的，定价必须合理。

（2）规制机构应该制定相关的规定，一个成员的电力企业如果可以向另一成员国客户输送电力，那它也可以向整个市场输送电力。

（3）要求成员国对管制机构的职能、能力和行政权力进行规定，管制机构应有权确定和批准税率，或至少能够确定计算传输和分销税率的方法，为避免不确定性、昂贵的成本和消费争议，这些费率在生效之前应该公布于众。

（4）为保证所有市场主体，包括新进入者获得有效的市场准入，要建立非歧视性的、反映成本的均衡机制。

（5）走向全面竞争的市场开放，应该尽快消除成员国之间的差距，应该确保执行指令的透明性和确定性。

（6）建设电力基础设施，确保电力的稳定供应。

（7）成员国应该保证家庭消费者有权享有价格适宜的电力供应，应该采取必要的措施保护消费者的利益。

欧盟要求成员国应该自2004年7月1日起，客户（指所有的非家庭顾客）根据本指令执行相关的法律、规定和行政命令；客户（所有顾客）自2007年7月1日开始执行这个指令，充分展示欧盟对于开放基础领域市场，推行改革的法律意志。

2、推行私有化，鼓励各国民间资本投资进入基础领域，政府资本逐步减持与退出。

（1）联邦德国基础领域最典型的企业形式是股份制。以德国最大的电力公司RWE股东结构为例，主要持股股东26万，持股比例为35%，主要是地区公共法人（市、区政府法人）；两家保险公司参股5%和7%；机构投资者37%；私人股东13%；内部职工持股3%。

（2）企业组织结构：总公司是控股公司。采取集团公司上市，下属公司不上市的作法，以避免集团公司下属股东侵占上市公司权益，保证上市公司营运的利益公平性。

（3）企业以不同的销售方式来推行私有化的方法.

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3、市场开放必须引入鼓励竞争的机制。

德、法两国公共设施和基础领域引入鼓励竞争机制的总原则，是推动第三方在平等的基础上加入市场竞争，与主要以国有企业为代表的垄断企业竞争。

一是私有化之前企业结构重组，如电力领域厂网分开，大用户与个人用户可以自由议价，选择供应商，为了使竞争能起作用，网络准入必须是非歧视性的、透明的，定价必须合理，以形成合理竞争市场。

二是推行私有化关键要建立有效的监管机构，使产品价格控制机制灵活并具有适用性，激励私有企业提高生产力和内部效率，保护消费者权益。监管机构的形式，最佳方式是设立向政府当局负责的独立机构，跨部门的监管机构在转轨经济中是一种较好的选择，如联邦卡特尔局。在卡特尔局至今处理的同行联盟诉讼中，对相关公司的行政性罚款总共达到6.6亿欧元。因此，可以说，卡特尔局对于德国基础领域市场开放起到了很好的保驾护航作用。除卡特尔局外，政府对基础领域的监管还有邮政通讯监管局，下一步政府有意将水电监管也划入该局。

二、在开放市场过程中实行公司治理

德、法两国国家控股最主要还是在公共设施和基础领域企业里，对这些企业的有效治理，对于国民经济的整体发展具有关键性意义。

1、联邦德国公共企业的法人治理结构主要是股份制管理机制。

下面以德国上市公司RWE股份公司（德国四大电力公司之一）为实例（公司主要经营电、气、水及废水利用、垃圾处理等四大产业）阐述公司治理机制与特点。总公司为控股公司，主要制定企业发展战略，决定企业发展方向，制定政策。下属7个分公司，各自独立核算，均为股份制。

（1）三权制衡的企业领导机制。

企业设立董事会、监事会和股东大会三个领导机构，分别行使经营权、监督权和所有权。以分权制衡为基本原则，三者相互监督促进，形成企业经营管理机制。

（2）对这套企业管理机制，OECD经合组织研究分析指出有四个基本特点：一是持股人的有限责任，不负担公司债务；二是集权式管理，股东大会选举的董事负责公司事务，董事会指定的高级管理人员负责公司日常事务管理，股东一般只选举或罢免董事并负责诸如合并、资产转让、解散以及公司章程修订等；三是股票自由转让，公司对持股人转让股票没作限制；四是作为法人实体的公司有权以自己的名义拥有资产。正是这些特点，容易酿成公司特点的“黑暗面”。

（3）从公司制在德国的发展情况来看，正是由于公司运作中存在这种“黑暗面”，导致一些公司经营失败，倒闭破产。针对上述情况，经政府与各界人士研讨，认为主要问题是企业监事会监管不力。1998年决定改善加强监事会工作，强调董事会向监事会报告的义务，并规定年终审计由监事会来负责。

2、为了推进德国企业走向国际化、加强监管，一种与《证券法》融通，建议性的“德国公司治理指针”于2003年2月出台。它主要针对上市公司，也建议非上市公司遵照这个指令。

“指针”提出了对德国上市公司管理和监督的主要法律调控条款，其中包括国际和国内社会认可的产品标准和责任治理标准。这个指针有力地加强了德国公司治理。

（1）“指针”从管理体制上，制定了管理委员会和监事会双重管理制度。管理委员会负责管理企业，其成员对企业的管理负联合责任。监事会任命、监督并对管理委员会的工作提出建议，直接负责对企业有根本意义的重大问题决策。在实践中，这种双重管理制度，使管理委员会与监事会相互作用越来越紧密，取得良好的企业治理效果，同时与国际通行的单一管理机构体系（董事会）趋于达成共同成果，也在其他欧洲大陆国家适用，有利于德国公司走向国际化。

（2）“指针”作为指令既有公司在法律范围内必须遵守的法律条款，也有一些体现在“应该”词语上的指导性要求。公司可以偏离这些推荐的作法，但有义务每年必须公布一次偏离的情况，增加了公司对公众的透明度，反过来给公司以正面压力，提高了公司自我监管、自我约束的能力。

（3）“指针”对监事会的组成、任务与职责权限等方面详尽地提出了指令性要求。监事会由企业所有者与员工代表组成，其主要任务是监督审议董事会工作。根据企业员工人数的多少，员工代表占监事会成员的1/3—1/2，目的是共同参与决策、监督经营工作。“指针”特别对监事会应该成立审计委员会处理会计、风险管理等方面作了一系列规定，确保了监事会对公司财务帐目真实性的监管作用。

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3、以法兰克福市政公司为例，阐述国家控股公司治理的情况。

法兰克福市政公司成立于1995年。市政公司下属两个核心公司：能源公司和交通公司，另外下属5—6个股份公司。在各个股份公司中，总公司持有股权比例不一，均为股份制结构。

市政公司在公司治理中有如下特点：

（1）市政控股公司，并没有直接派人到公司董事会任职，只是在监事会有政府代表；政府通过监事会参与公司管理；公司总经理通过市场招聘。

（2）政府对控股公司的治理主要通过财务审计在监控，董事会与监事会成员不能交叉任职。

（3）为正确处理公司追求利润与保障为公众服务之间的矛盾，监事会中成立专门委员会，审议投资项目。

（4）由于政府在各分公司股权比例已不占全资，因而总公司已不再对分公司投资，但政府在某些银行贷款项目上给予了担保。

（5）下一步政府在各分公司的股份可能逐步减少，向私人企业转让。

三、市政公用事业由政府经营向企业独立经营转变

市政公用事业一般是指传统由政府公共部门垄断经营的电力、供热、供水、煤气、公共交通等关系城市人民生活和经济发展的基础设施部门。法德两国先后对过去由政府垄断经营的市政公用事业进行了企业化改革，开放电力、供热、供水、天然气等领域，引入竞争机制，建立竞争市场。下面我们以法兰克福市政控股公司为例，对市政公用事业的市场化改革作一些分析。

1、市政公共产品提供，由政府行为转为企业行为。

法兰克福市政控股公司于1995年由政府部门改制为企业，经营范围主要包括提供水、电、热、气、公共交通及其它基础设施等服务。虽然公司股权100%由政府拥有，但公司改制后，彻底改变了以往机构臃肿、效率低下、亏损严重等政企不分的弊端，人员开支减少30%，效益有了很大的改善。目前在该市公用事业领域，存在公有型、混合型、私营企业共同存在的局面。

2、改革的初步成果。

（1）基本做法：打破垄断，鼓励社会资本、外国资本参与市政公用设施的建设；同时，市政公用设施建设公开向社会招标选择投资主体，各投资主体在同一平台上竞争，由政府授予企业在一定时间范围内对某项市政公用产品或服务进行经营；法兰克福市政控股公司总经理通过市场招聘录用，市政府作为出资人通过监事会参与公司管理；电价由州物价部门审定，主要是非经营用户，对经营用户则电价完全放开。

（2）初步成果：仍以法兰克福市为例。市政公用事业市场放开后，发生了可喜的变化：一是在全市公用事业总的市场份额中，国有股比例下降，但市政控股公司仍占据主导地位；二是企业效益显著改善，竞争力大大提高；三是搞活了市场。竞争的结果造成电费下降，用水节约，客户尤其是大宗经营客户可自行选择供电商。

3、政府职能、作用发生转变。

首先，市政公用事业由政府经营转向企业经营后，政府作为出资人对企业派出监事会成员，行使其权利和义务，改变了以往政府对公用事业“只投入，不计收益，只建设，不善经营“的局面。

其次，政府将其主要精力放在宏观管理方面，如制定改革的框架条件及相关法律，协调处理企业纠纷，协调监管企业产品定价等。

再次，投资形式发生了变化，政府对公用事业的基础设施一般不采取直接投资的方式，而是采取补贴的方式。以德国的水经济行业为例，联邦、州一级政府对水企业投资有10%—30%的补贴，使私营水企业市场份额达到了市场总份额的30%。

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4、目前存在的问题。

（1）公共服务目标与盈利的矛盾。市政公用事业开放后，引入竞争不能影响供应，即要保证全民对水、电、气等公共产品的需要，同时产品质量和服务不能下降，这是我们此次考察德国有关政府部门和监管机构的共同认识。但如何吸引民间资本的积极性呢？如何使投资于公用事业的企业有利可图呢？实际上，在德国以及其他一些欧洲国家，很多公用事业虽然由企业来经营，但企业实际上进行的是非完全的市场经营。一方面政府给予企业相应的补贴和优惠政策与支持以确保经营企业的盈利能力，提高企业的积极性；另一方面，政府通过对企业制定各种管制政策和进行一定的行为约束以确保公共服务目标的实现和社会效益的最大化。

（2）横向补贴是否合理，如何使网络的效益继续投资于网络？

横向补贴是指政府在公用事业不同行业间或同一行业的不同生产环节上采取以盈补亏，抽肥补瘦的一种行政手段。站在政府的角度看，公用事业各个行业都是民众需要的都是不可缺少的。如电力行业经济效益好，公共交通行业效益差一点，但也不能缺少。因此用电力行业的盈利弥补公共交通行业的亏空是合理的。另外，在同一行业也存在横向补贴问题。德国电力分发电、卖电、电网三部分。从上述三个生产环节比较来看，发电的盈利越来越少、而卖电、电网的盈利却不错。但电网盈利增加并未用于电网的投资和更新改造，而是用于补贴其它行业。对于这一问题，德国电力经济学会的专家指出：目前电价下跌将导致未来补贴的进一步增长。几十年来，水电公司根据法律不断获得电力补贴，而法律却并没有要求这些电力公司利用这些额外的收入去增装新的容量。联邦卡特尔局的官员也认为，横向补贴是不合理的，欧盟规定也是禁止补贴的，将来应通过税收手段进行调节。

（3）如何确定合理的市政产品价格。市政产品不同于一般商品，它牵涉到千家万户的切身利益，既要使生产企业有一定的盈利，又要达到保障供应的基本目标，还必须考虑城市居民的承受能力。德国公用事业价格一般由各州自行决定，主要是由地方基层物价部门与企业谈判共同协商确定，各州议会里设有专职机构监督公有企业产品定价，私有企业则由卡特尔局监管。法国是另外一种模式。法国是设立能源规范委员会（电力、天然气）来确定产品的定价。独立委员会的优势是具有丰富的专业知识和技术优势，与企业保持紧密的联系。而物价部门显然并不具备这一条件，可以说行政能力不足。从未来发展趋势看，欧盟将来会成立一个总协调委员会，对产品定价、网络使用费进行协调。

四、开放市场中的有效监管

1、德法等国监管机构的基本特征。

不管是德国联邦卡特尔局还是法国电信调控署等独立监管机构，它们都具有以下几个基本特征：

（1）独立性。这些监管机构与政府决策部门分开，可以独立地执行监管政策而不受利益相关方的干扰，特别是作为公司股东的政府的不必要的干涉。

（2）合法性。这些独立的监管机构依法组建。监管机构的设立、职权范围以及基本政策都是通过立法确定的。

（3）广泛性。独立管制机构的管制领域越来越广。德国的邮政、电信监管局和法国的电信调控署都是如此。原因是：一方面由于科学技术的发展，网络发展趋于融合；另一方面是受欧盟法律的影响，监管领域日益拓宽。

（4）公正性。由于独立和权威，加上拥有一支专业技术性很强的相当规模的管制队伍，确保了管制机构对市场的公正、高效监管。

（5）专业性。独立监管机构成员一般由行业管理专家、技术专家、经济学家、法学家组成。这种安排既可以保证监管的专业性也可以显示其权威性。

2、反垄断法律法规的制定。

根据欧盟各国反垄断的法律法规，反垄断主要针对以下三个领域中的独占权利：一是不同公司之间纵向或者横向的协议瓜分市场行为；二是一家公司滥用市场支配力的行为；三是不同公司之间的结构联合行为，包括合并、交换股票或者资产、合资、交叉持股等。如德国联邦卡特尔局的主要任务是实施《反限制竞争法案》（ARC），其目的是为了保护竞争。反限制竞争法要义如下：

（1）禁止同业联盟。如果数家公司为了避免竞争协调他们的市场行为，则被称为同业联盟。如价格、配额和市场分配协议等。同业联盟对市场有特别的创伤力，因为它们提高价格、弱化竞争并损害了经济发展的潜力。反限制竞争法因此禁止同业联盟的行为。执行这样的协议和行为，会受到卡特尔局的诉讼，可能会受到行政处罚。但是，如果同业联盟总体上的利好胜于限制竞争所带来的负面影响，本法并不予以禁止。这些同业联盟包括特定条件下的联盟、中小企业的联盟和专业联盟。中小企业之间的联盟可以使这些公司在与大公司竞争的过程中增加它们的市场机遇。

（2）兼并监管。参加兼并的公司为了进入新的业务领域，完全或部分地放弃了他们的独立性。如果这样的兼并形成或加强了垄断地位，那他们就会被禁止。

（3）对滥用行为的控制。在市场中，某些公司实力比较强大，可以做到无论如何竞争都能够实现自己的目标。为了保证这样的公司不利用他们的这种地位损害竞争者、购买者、供应商和消费者的利益，他们这种滥用垄断地位的行为是要被禁止的。

（4）竞争法的实施。卡特尔局为完成它的使命，可以禁止行业集中、禁止反限制竞争法所禁止的行为、在某些协议和决策中予以授权和对违反反限制竞争法的行为予以处罚。

（5）与欧盟的关系。除了德国竞争法，欧洲竞争法同样适用于德国。

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3、法国的独立机构。

法国于70—80年代开始建立独立机构，该机构仍是国家机器一部分，但不受政府直接领导。如法国调控署，其主要职责是：（1）监督执行政策，协调竞争平衡；（2）协调运营商之间的过路费；（3）发放网络经营许可证，处理运营商纠纷；（4）制定运营商准则，与客户关系，制定罚款标准，对客户采取非对称调控。政府的管理职能主要是：制定行业政策和宏观管理，把握大方向；制定公共服务标准和服务内容；对公共服务进行研究等。

五、欧盟能源市场开放的发展前景

从1998年欧洲委员会颁布“内部能源市场”工作报告开始，欧盟就致力于建立自由的能源市场，采取消除建立能源体系的技术壁垒，开放公众合约，协调间接税种，对欧洲网络结构进行投资等措施，以解决能源部门市场化的问题。按照1999年2月开始实施的欧盟共同电力指令，欧盟的电力市场1999年要开放26%，到2000年达到30%，2003年要超过35%，2007年要全部开放。根据这一指令所有成员国都在开放本国市场，但各国开放市场进度不一。据我们了解，法国2003年电力市场开放实际上只有30%左右。

1、市场开放的争论。

对能源市场开放问题，虽然已过去了五年，但各种争论始终没有停止。争论的焦点主要集中在以下两个方面：

（1）能源是不是公共产品或准公共产品。

（2）能源市场开放程度问题。

带着以上问题，我们拜访了法国蒙彼利埃大学一大校长，他指出，在欧盟看来，能源不是公共产品。关于能源市场开放程度问题，一大校长认为，美国电力市场私有化后，电力业主不再投资，造成电价上升，同时也造成电网设施老化，因此加州大停电决不是一个偶然事件。在法国，电力生产、供应、分配全由法国电力公司一家承担，是另一种模式。近年来，法国也承诺逐步开放能源市场，但法国电力公司私有化遭到工会反对，工人担心失业，社会上也不理解。一大校长认为，能源市场不能完全私有化。他预计，未来几年，欧洲将形成几个大的电力公司，市场竞争会造成类似垄断的结果。

2、欧盟能源市场自由化措施。

欧盟理事会通过的新决议规定，自2004年7月1日起，欧盟内部能源市场，包括电力与天然气市场，将向所有的企业消费者开放，即企业将有权自由选择电力与天然气供应商，而到2007年7月1日，将向所有的消费者开放。业内人士认为这是一次历史性的事件，它将在几年内使欧盟内部能源市场由国家垄断逐渐过渡到全面市场开放和自由竞争，这将对形成欧盟能源单一市场产生深远影响。从明年年中起，欧盟将结束那种能源公司既控制主要的能源设施又利用设施供应能源产品的局面。

3、面对新矛盾、新问题，寻求第三条道路。

欧盟未来能源市场开放面临的主要问题是：能源市场开放的动力和结构，特别是对企业未来行为的影响。随着欧盟能源市场的变化，特别是单一货币欧元的启动，环境制约因素的提升以及科技的进步，能源市场自由化问题需要有新的视角和前瞻分析，可否在美国模式与法国模式之间寻求第三条道路。

（1）把推行股份制作为能源领域改革的主要内容。通过股份制改革，尽快打破基础领域国家控制、行业垄断、效率低下的局面。要通过大量吸收国内外资本，实现能源领域的投资主体多元化，股权多元化。

（2）国有经济在能源领域的重组与整合。在能源领域改革中最重要一点就是国有股的释放。德国的经验是国有股减持权限相对集中，国有股权管理分为两个层次：第一层次是内阁会议，重大决策如选择国有控股公司经营者，进入或退出某一经济领域，扩股和股份上市等由内阁会议讨论决定。第二层次是政府各部，负责一般决策和日常的管理业务。法国即将成立国家股权署（正在草拟有关法律），以后将由该署对国企派出董事。法国国有股减持的基本方式分为市场方式或非市场方式，市场方式即通过交易所出售国有股，非市场方式指政府可以用双方“自愿转让”的方法使某些“核心股东”取得稳定股权。

（3）加强政府宏观调控和监管。联邦德国经济劳动部官员指出：垄断行业开放后，要加强监管，否则国家垄断会变成私人垄断。首先，政府应该承担能源领域的发展前景预测和总体布局规划，并制订基础设施建设的中长期计划，消除市场机制的盲目性，为能源领域的发展打下基础；其次，对于符合能源领域中长期规划的项目，应该尽可能吸引民间资本参与其中，让市场机制充分发挥作用；反之，对于不符合能源中长期规划的项目，政府应该运用其超经济的权力及时制止。第三，设立独立于政府的监管机构。借鉴德国的经验，发展专门的反垄断机构与机制，完善反垄断的法律法规。

（陈少白、赵雄飞执笔）

［简讯］

2003年9月20—21日，我院和西南财经大学中国金融研究中心在成都共同举办第三届“中国金融论坛”。

国际著名经济学家，国际货币基金组织、联合国开发署、亚洲开发银行等国际著名金融机构及中国人民银行、中国证监会等国内主要金融机构和研究机构的高层官员与代表出席了此次论坛。本届论坛以“转轨时期中国经济与金融改革：回顾与展望”为主题，立足我国在经济金融改革中的实际，探讨我国在经济转型进程中，经济及金融领域的理论和实践问题，以期对这个领域的理论研究与实践有所贡献。

我院执行院长迟福林、副院长司徒功云参加了会议。迟院长在会上以“我国政府转型面临新课题——从经济建设型政府向公共服务型转变”为主题，做了大会发言。20日下午，迟院长又以“建立以人为本的社会主义市场经济体制”为题，为西南财大的师生做专题演讲。

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