基础领域市场开放的对话

2003年9月1—12日，中改院考察团一行7人就基础领域改革课题赴德法两国考察。考察团团长迟福林教授等与德法有关方面的官员、学者及企业家等进行了对话与交流，现整理如下，以飨读者。

德国是欧盟唯一没有电力管理局的国家，德国电力经济协会作为行业性中介组织，它的产生、经费来源和主要职能是什么？与其它专业协会、企业之间的关系如何？

科利戈博士（德国电力经济协会欧洲和国际事务负责人）：德国电力经济协会产生于100多年前，当时，随着电的远距离传输及各电厂的纷纷建立，迫切要求对电力市场进行立法，使之规范化，形势的发展需要建立这样一个组织。德国民法典规定，凡7人以上申请，有自己的章程和组织机构（主要指董事会）等，即可登记设立协会。德国电力经济协会是一个非盈利性协会，在欧盟范围内还成立了一个联合会，目前有10个会员，可以相互加入。

电力经济协会的主要职能是在国家制定相关电力政策时，代表企业与政府谈判，它所代表的是电力行业的利益，而更多的体现的是大企业的利益，主要扮演“院外集团”的角色。会费是协会唯一的经费来源，总会每年提出一个预算建议，经会员大会表决通过，分到企业的会费是按输电量的比例计算，但有一个最低标准方面。

电力经济协会对电力企业的发展不具行业协调的功能。因为在德国，协会不会参与企业的竞争与合作，但它对涉及到整个行业的政策性问题，如排污、认证等就要参与，并更多的是对法律草案的评论，目前还没有具体到技术标准。

电力经济协会对其它各专业协会具有协调的功能，它有一个扩大的董事会，每1-2月开一次会，这种模式有一定的问题，因为各专业协会都是独立的。

在德国电力行业中有无国家投资？对电力市场如何监管？欧盟对电力市场有哪些法律规定？发展趋势如何？

科利戈博士：在德国电力行业中，联邦政府一级没有投资，洲一级只保留有10%的股份，地方基层政府可能会有一定的投资份额，或地方一级拥有一个公司，如法兰克福市政控股有限公司。

德国是欧盟唯一没有电力管理局的国家，电力行业实际上采取的是由市场自我调控的形式。如果用户对电价有异议，可以请联邦卡特尔局进行审核。国家对电力行业的监管主要通过联邦卡特尔局对“滥用”行为的监督。在电力行业，协会的约定创建了一个运作正常的市场，形成网络准入的模式，符合国际标准，被称之为“点式模式”，即承租人要使用网络只须付一次钱，而线路的先期投资与费用通过以后的运作收回。

威森博尔恩博士（德国电力经济协会法律与环境部候选高级官员）：目前根据各种迹象表明，国家对电力市场的监管可能会并入邮政电讯监管局。德国有600多家电网公司，各个情况不一，对电力价格的制定很难搞一个专门统一的标准，所以需要制定一个统一的计算方法并进行审核。计算方法应该是通用的，对不同行业没有区别，但对用户所处的不同地区会有所不同。

关于电力市场，欧盟理事会通过的新决议规定，用户自由选择供应商的目标分两个阶段完成：一是到2004年7月1日，欧盟各成员国内电力与天然气市场必须完成对非个人用户的开放；二是到2007年7月1日，完成对所有用户的开放。

从目前的情况分析，电力行业今后的发展将趋向于集中化和规模化。与此同时，开放市场后，电力行业的发展在一国市场会趋向饱和，未来的发展战略是向国外市场进军，如投资于天然气，或与供气、供水等企业合作。

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以法兰克福市政控股有限公司为例，垄断行业改为公司治理后，政府股份还占有主要比例的情况下，如何进行有效的公司治理，并鼓励竞争？下一步联邦政府是继续保留控股地位，还是减持股份？

鲁茨先生（法兰克福市政控股有限公司国际咨询处）：在法兰克福，市政公用事业虽然在供气方面有一些私人企业参与，但主要还是由市政公司占主导地位。作为由政府部门改制建立的法兰克福市政控股有限公司，政府在公司治理中的职能和作用发生转变。政府作为出资人，不再干预公司的日常经营，只在公司监事会中派出成员代表参与管理，并主要通过财务审计进行监控。在德国，监事会在企业管理中发挥着更大的作用，而不仅限于审核报告。如果3人以上成员认为必要，可以要求重新审核项目，并由监事会委托相关机构进行，费用由企业承担。此外，在公司的对外投资方面，政府不采取直接投资的方式，但可为企业贷款提供担保。政府主要在制定改革的政策和相关法律，及协调处理企业纠纷、协调监管企业产品定价等方面发挥作用。

但是，政府对控股公司的治理结构还是有影响的，例如，政府把亏本的游泳池项目放到市政控股公司，以期通过私法形式的管理来减少亏损。下一步，政府在市政控股公司的股份可能会逐步减少，向私人企业转让。

雷曼先生（联邦德国经济与劳动部高级官员）：法兰克福市政控股有限公司也是一个处在竞争当中的独立的企业。相反，我们担心大企业去购买它。只要它是独立的，就有利于竞争。

威尔廷先生(联邦德国财政部私有化和参股政策司高级官员)：联邦政府是否要继续参股垄断行业，目前还没有确定目标，需要定期分析，也要等待欧盟的规定。此外，从保障安全的角度出发，新建企业会有一个成本计算的问题，这样收费就很难降下来。因此，至少现在还不能做到绝对的私有化。

在只有一家公司垄断公用设施服务的情况下，如何处理为公众提供基本公共产品和公司追求自身利润之间的关系？它的价格形成机制如何？谁来监管公司的行为？

鲁茨先生：两方面是有矛盾的。实践中采取对一些项目进行审核平衡的办法，如超过100万的投资项目，必须要经过监事会的同意。同时，监事会中还需成立专门的委员会，比如核心委员会、主席委员会、人事委员会等，专门讨论董事会提出的问题。对于投资失败的项目要在股东大会上进行公开讨论。此外，监事会中也要吸纳30%的私人投资的股东进入。还需要说明的是，在德国公司治理中，企业还要处理好与公众的关系，要花时间向公众做宣传。

在德国，对于非经营性用户，电力的收费价格由州物价管理局审定;对于经营性用户则完全放开。在具体的运作中，没有消费者的价格听证机制，除价格监管部门外，私法企业的产品定价由联邦卡特尔局进行监管。对于网络使用价格，德国采取的是以谈判的方式决定。

雅各•珀斯波依斯 (法国蒙彼利埃大学一大校长)：法国是通过设立独立的行政监管机构即能源规范委员会来确定产品的定价，事实上只管电力和天然气。它的优势是具有丰富的专业知识和技术优势，与企业保持紧密的联系。目前，欧洲范围内的委员会还没有成立，但从未来的发展趋势看，欧盟将来会成立一个总协调委员会，对产品定价、网络使用费等进行统一定价。

以今年英、美发生的“停电”事件为例，根据德国和法国的实践经验，从企业界和监管机构等不同角度出发，如何看待“厂网分离”的问题，今后的发展趋势是什么？

科利戈博士：按照欧盟的法律规定，所有成员国必须在2004年7月以前完成公司内部的厂网分离，到2007年7月以前，必须使厂网分别成为独立的公司。因此，从整个结构转换上说，这是必须完成的，但也有个例外规定，即如果企业的接入用户低于10万千瓦时，可以不分。

雅各•珀斯波依斯：关于厂网分离的问题，从消费者和监管部门的角度看，认为只有分离才能提高效率、引入竞争，分离是真正竞争的必要条件，分离对新的企业有好处，因为它增强了市场的透明度。如果不分，其他竞争者无法进入这个领域。尽管个人消费者对电价的反应不是很敏感，并且也不一定就会因此更换供应商，但重要的是他们有了这种权利，对供应商就会带来威胁，从而使之更为有效地提供服务，这在管理上将产生深远的影响。

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康迪先生（联邦卡特尔局高级官员）：按照规定，目前厂网也可同属于一个集团公司，并不要求完全的独立。这样，如果仅仅只是公司内部的厂网分开，就会产生一个横向补贴的问题。像法兰克福市政控股公司这样的企业在关系上很难与政府分开，也将产生横向补贴的问题，欧盟也是完全禁止补贴的。这是对价格的一种损害，今后应通过税收手段进行调节。在德国，厂网一家的企业大概有700家，私人家庭用户自由选择供应商的可能性不大，占4%左右。但厂网分开是正确的。价格高有利于保障供应，价格低有利于其它企业进入，有利于整个国民经济的发展，这是一个进退两难的事情，即使在完全垄断的情形下也存在。因此，分开并进行监管是优于垄断的。完全自由的市场没有监管是行不通的，这并不表明开放是行不通的。与中国不同的是，德国已经具有能够站稳脚跟的能源经济，且产品价格是合理的，也是接近于市场需要的，最重要的是德国已经具有一套独立的监管体系，同时，德国更注重于中长期的目标规划。竞争是目前最好的价格信号机制，在能源供应里，应该保证畅通的有效竞争，最大的挑战就是厂网分离，只有这样，价格才不会受到影响。

费尔德曼先生（德国E.ON股份公司法务部律师）：厂网由一家企业经营的情况可能会更好，组织形式的分开是次要的，重要的是在网络运营上增加透明度。从企业的角度说，如果没有欧盟的这项法律规定，是不会分开的。尤其是在法国，人们认为法电是运营非常好的公司，因此面临来自工会的压力很大。

雷曼先生：厂网分离需要分几个步骤，许多网络掌握在某些私人企业手里，按照法律规定，私有财产下的分割是不允许的，除非花钱去购买。现在也只能做到内部的独立核算。即虽然厂网分别成立了独立的公司，但还可以同属于一个集团内部。

科利戈博士：从目前的情况来看，在德国，厂网分离还是一个趋势，近一两年不大可能会有合并，但从中长期竞争的角度看，相互的合作可能会更广泛一些，因为网络建设需要大量的投资，今后会有许多企业进行合并。

在能源等垄断行业完全私有化后，谁来保障公共产品的基本供应？联邦卡特尔局在监管这些行业时，是从公众的利益需要出发，还是从企业公平竞争的需要出发实施监管？

威尔廷先生：在德国，保障基本供应的问题不大，因为市场运转良好。此外，在邮政、电信方面也有相关立法保障基本供应。如果没有企业去做的话，就采取向各家收钱的办法。同时，政府也要注意，不能管的过多，而只能由监管机构在其中发挥作用。

马斯女士（联邦卡特尔局高级官员）：联邦卡特尔局对能源类行业的监管，重点是从保障公平竞争的角度出发，但保障基本供应也是非常重要的出发点。

联邦卡特尔局如何对垄断行业，尤其是国有控股企业或国有股占较大比例的企业进行监管？对于能源类垄断性行业，是全部由联邦卡特尔局实施监管好，还是成立一个独立的监管部门好？

马斯女士：联邦卡特尔局是一个向政府当局负责的、跨行业的独立监管机构，它的主要职能是根据欧盟的相关法律，支持竞争，反对垄断。主要工作分三个领域：一是限制垄断；二是滥用监管；三是防止合并造成对竞争的限制。

原则上联邦卡特尔局与其它监管机构的职能是分开的，但也有重叠的地方，如果发生冲突，则相互协商解决。在德国，纯粹的国企实际上已没有了，即使是国家控股或国有股占较大比例的企业，也要遵循私法的原则，与其它企业同等对待。联邦卡特尔局在对垄断行业的监管中，主要是对这些企业滥用垄断地位的行为进行监管，并主要是对价格进行审核。如规定具有垄断地位的企业向其它企业收取网络使用费的价格，不得高于自身使用的价格。

马斯女士：从独立性讲，卡特尔局比政府监管部门更独立，由3人做出的裁决，就类似于法院裁决一样。政府监管部门的程序虽然也类似于法院，但还是存在行政指令的可能性。

康迪先生：卡特尔局是一个中性的机构，做出的决定也是中性的，它是向政府当局负责的独立的监管机构。而目前的迹象表明，联邦政府要把能源的监管并入邮政电讯监管局去，说明有其它的利益所在。

雷曼先生：这只不过是部长做的一个建议，还要经过议会立法讨论才能通过，不新建一个监管机构是由于欧盟规定2004年前就要运作起来，由于时间上受限，且从技术角度上与邮政电讯监管局类似，因此有可能会并入邮政电讯监管局。

建立在企业自愿遵循基础上的德国公司治理指针，为什么会受到众多企业的欢迎？在指针的规定中，超越法律规定的部分是否成为立法的趋势？在德国，为什么以司法部的名义发布指针？

塞勃尔特先生（联邦德国司法部高级官员）：公司治理指针作为一种与《证券法》相互融通的指令性文件，它提出了对德国上市公司管理和监督的主要法律调控条款，目标是使德国公司治理系统透明化，易于理解；目的是促进国际和国内投资者、消费者、雇员以及普通大众对德国上市公司的管理和监督的信任。指针也建议非上市公司遵照行事。指针是建立在自愿基础上的，但却受到了众多企业的欢迎。这是因为，《证券法》规定，上市公司如果不执行指针的相关规定，必须要做出申明。而在实际操作中，在德国有95%以上的上市公司都遵照执行了，因为这样做，有利于企业树立良好的公众形象，同时，这也是其他投资者为减小和规避投资风险及保障自身利益，而对公司提出的要求。

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对于指针中超越法律规定的部分，政府并不希望所有的建议都成为立法，除非许多公司不去做，而立法者认为这恰好是需要做的。指针的出发点是向国外推介德国的公司治理体系，其中也包含一些法律的内容。另外，法律规定太严格，有的内容不适合以法律的形式出现。同时，也可以理解为这是一个过渡，因为目前对一些条款进行立法还不成熟。

在德国，以司法部名义发布公司治理指针与传统有关，司法部是负责全国立法工作的，指针与《证券法》有很多重合，经济部门也可以做出，但按照分工是在司法部。另外，司法部里有一个专门的经济法司，与企业的关系很好，更有利于与企业的沟通与交流。

关于能源类产品的定位问题，是否是公共产品或准公共产品？供给由谁提供更能满足公众的利益需要？在原由政府提供的公共产品向企业提供的过渡中，政府应采取哪些政策措施？

雅各•珀斯波依斯：欧盟对此持自由化的看法，把它视为一般的产品看待，但一些经济理论学家和政府认为，能源类产品还是一种公共产品，还应需要政府做一定的介入。

罗伯特先生(OECD公司事务处高级专家)：关于能源类公共产品过去通常是由国家提供，因为只有国家才能获得资本，管理大型项目。现在有一些私人的企业也可以提供。对于政府提供的公共产品，由于没有检验的标准，在质量方面难以评估，因此很难判断它是否提供了良好的公共产品。而由私人提供的就比较容易检验，只需要制定出一些调控的方法。

对于在由政府提供的公共产品向企业提供的过渡中，根据OECD的经验，政府可采取以下措施：（1）建立有效的监管框架；（2）必须建立灵活并具有适用性的价格控制机制；（3）激励私有企业提高生产力和内部效率，保障消费者的利益；（4）成立向政府当局负责的独立机构，特别是跨部门的监管机构在转轨经济中是一种较好的选择。

在国家投资占主要比例的情况下，如何引进新的企业投资和引入竞争？

保罗•克兰普顿(OECD竞争部负责人)：政府占股份较大的企业，在投资上要特别小心。关键是要建立一个良好的投资环境，使私人投资要有信心；要确保政府不会干涉企业的行为。一般来说，在邮政等领域，私人企业一般不愿意进入，除非具备一套完善的游戏规则；同时，也要确保没有地方保护主义。因此，建立关于监管方面的法律机制非常重要。

德法两国在邮政、电信、铁路等基础领域国有资产的状况如何？

威尔廷先生：在德国，国家在邮政行业的持股比例是50%；在电信行业，国家直接持有占31%，间接持有占12%，今后要全部卖掉；在铁路行业，国家直接持有100%的股权。

查尔斯•科柏拉尼（法国经济财政及工业部高级官员）：法国在基础领域国有股的持有状况与德国相类似，与欧洲整个情况比较，法国在基础领域的国有资产比重较大。法国的国企主要是在电信、铁路、航空等基础领域。在铁路行业还是100%的国有；在电信行业，经过两次股份转让，到2000年时，国家持股下降到58%，不久将进一步下降到54%，再加上债转股，所有因素加起来可下降到51.1%。2003年7月31日提出的一项法律草案即将在年底投票表决，它允许国家持股下降到50%以下。事实上，实现这一改革并不是那么容易。

能源市场完全开放及私有化后，是形成多个企业的竞争局面好，还是主要由一家垄断更能满足公众的利益需要？以法国电力公司为例，象这样由一家企业垄断经营的情况搞得很好，为什么还要向竞争转化？

雅各•珀斯波依斯：这种多家公司竞争的结果在不久的将来，还是会趋向集中，其结果会造成欧洲规模的几个大公司，类似于垄断的企业。所以，有人说，私有化的潮流很有意思，是矛盾的。本来旨在引入竞争，但最终可能又会形成新的垄断。事实上从目前的情况来看，引入竞争机制，价格不但没有下降反而更高了。美国电力市场私有化后，电力业主不再投资于网络建设，造成电价上升，同时也造成电网设施老化陈旧，因此停电事件绝非偶然。

在欧洲，不允许有垄断企业产生，除非自然垄断。法国电力公司的总裁是由部长任命的，属于政府官员。法电是一个庞然大物，里面全是公务员。未来，德国在法国生产供应电力也是可以的，这就是所谓的开放竞争机制，即有多个能源供应商并存。然而从运输能源的角度看，是一个自然垄断的现象，从经济的角度，更有效的方法是只应有一家网络，这与电信行业相似。但生产与运输原则上是要分开的，这就是为什么法电与其它竞争性公司并存的原因。

与中国一样，欧洲的基础领域改革同样处于徘徊的十字路口。到底是坚持开放、引入竞争，还是坚持公有化，是否能够寻找出第三条道路？

雅各•珀斯波依斯：目前，还没有找到更好的办法。我个人认为，能源市场不应完全私有化。一方面，开放市场、引入竞争提高了效率，但另一方面，竞争机制也带来负面影响，完全私有或完全公有都有弊端，中间的办法是既有市场化的运作，又有公有形式的管理，即加强政府的调控与监督。（迟福林教授：在中国，采用的模式就是把股份制引入能源企业进行运作。）

（丁新莉整理）

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