海南省农民权益与保护调研报告——对琼海市和陵水县的调查

海南省琼海市是海南省税费改革指定试点市县，农村税费改革2000年11月开始准备，2001年2月正式启动，至今已实施2年。陵水黎族自治县经济水平较为落后，尚未实行税费改革。2003年4月份，中国（海南）改革发展研究院农村转型发展研究所组织人员，在琼海市农业局的协助下，就农民权益保护入户调查了该市的长坡、阳江、大路3个乡镇，10个行政村，100多户农户。在陵水县政府的协助下，对陵水县光坡、英州、提蒙三个乡镇，多家农户以座谈、入户访问和抽样调查相结合的方式进行了调研。

一、关于农民土地权益

1、中央和省第二轮土地承包政策得以认真执行，土地承包权得以维护，妇女在分地中得到平等对待。琼海市农业人口304494人，第二轮承包水旱田面积253180亩，落实承包237062亩，人均分地0.8亩。对97户农户的走访和问卷调查情况表明：（1）93.8%的农户表示按家庭实际人口或家庭户籍人口分得承包地；（2）71.1%的农户第二轮土地承包后土地无变化；（3）100%的农户表示妇女与男人一样平等分得土地。

2、大多数农民有维护自己土地承包权利的强烈意识，农民有权自愿进行土地承包经营权流转；转包和转租是土地流转的主要方式，“公司+农户”的经营模式开始兴起。86.6%的受访农户认为有权把自己的土地进行流转，表示无能为力者仅占9.3%。82.5%的农户称自家土地可以继承。当问及“土地流转是否自愿”时，得到的肯定答案是100%。在问到村民“对干部违反合同收回承包地时，您的态度如何”时，61.8%的农户答“不同意，通过法律途径告他侵权”，13.4%的农户答“不同意，通过上级（村或乡镇）护权”，23.7%的农户答“没意见，但要按合同要求赔偿”。这说明大部分的农民了解自身的权利，并具有通过法律或行政手段维护自我权利的意识。

土地的流转存在多种方式并存的情况，以转包（75.3%）为主，同时有转租（26.8%）的形式。关于规模经营,大多数的村庄都没有实现（58.8%）,但可以看出“公司+农户"的经营模式正在兴起，我们调查的农户中，有23.7%的农户参与了这种形式，其中,有小部分农户以入股形式参与“公司+农户”形式的生产（4.1%），也有以“农户+农户”形式进行的联合经营（3.1%）。

土地流转的农户利益所得的分配方式以“农户所得100%”为主，“农户与村集体所得、农户占大头”为辅。

建立在农户自愿互惠条件下的土地流转，没有法律规定那么严格，一些流转没有经村委会同意或登记，因此，出现了农民在土地流转中发生纠纷的情况。

3、大多数农民的承包地可以继承，但由于土地调整和人口变化的不确定性，当承包人死亡，其继承人继续承包土地或对承包土地经营权的继承可能要让位给村集体的“调整权”。

在回答“你家的承包地能否继承”时，82.5%的农户认为可以继承，也有14.4%的农户认为不能继承，3.1%的农户则对此“不清楚”。根据《农村土地承包法》第31条和第50条，农民对土地的继承实际上有三种情况

（1）家庭承包的土地经营权不发生继承问题。通过招标、拍卖、公开协商等方式取得的土地承包经营权，家庭的某个或者部分成员死亡的，土地承包经营权不发生继承问题，在承包期内，其继承人可以继续承包、耕种。家庭成员全部死亡的，土地承包经营权消失，由发包方收回承包地。

（2）承包人应得的收益可以依法继承。在承包期内，承包人死亡的，其依法应当获得的承包收益，按照继承法的规定继承。

（3）林地的承包人死亡的，其继承人在承包期内可以继续承包。考虑到林地具有一定的特殊性，如投资周期长，见效慢等，农村土地承包法在许多方面将林地与耕地、草地区别对待，这是符合实际的。

由此可见，为了保证承包地经营权的稳定性，无论存不存在继承权问题，承包地的家庭若一人死亡，其土地是可以由其他成员继续耕种的。调查结果显示，仍有为数不少的农户因为某一成员亡故，部分土地被收回，由于土地调整和人口变化的不确定性，当承包人死亡，其继承人继续承包土地或对承包经营权的继承可能要让位给村集体的“调整权”。这一结论与我院在进行西部12省（区、市）农村综合问卷调查的结论相同。

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4、一方面土地用尽，一方面存在抛荒，土地抛荒的原因值得深究。

调查中，35.1%的农户认为他们村里存在土地抛荒的情况，有60.8%的农户称没有抛荒的土地。据了解，一些村庄“能用的土地已经用尽”，连灌溉用水无法到达的山坡也种上了耐干旱的热带作物（如：菠萝），水田和平地的旱地依照季节变化和各种作物的不同生长期更替使用，一年无休。农民面临一方面土地用尽，一方面存在土地抛荒的情况，究其抛荒原因，主要是因为：所分得的土地“难耕作”（75%），包括：在山内，灌溉难；离家太远，遭畜生破坏，难管理。其次，有12.5%的农户是因为“水费太高、税负太重，种田赔本”而宁愿抛荒土地。有8.3%的农户因为遭受自然灾害抛荒土地。有4.1%的农户因为“缺少劳动力，尚未谈妥转包人”暂时抛荒土地。

5、土地纠纷，尤其是地界纠纷和祖宗地问题是农村的突出矛盾。

在请农民介绍村中发生影响大的损害农民权益事例和农民打官司的事例时，发现最常见的农村民事纠纷是土地纠纷，主要为以下类型：

（1）地界纠纷。这是最常发生的农村民事纠纷。农民在耕作时，在各自承包地的地界相互挖沟，造成分离带不清；或坡地和田地的承包户各自利用田头地界种植，造成种植矛盾，由此引发官司。

（2）祖宗地纠纷。祖宗地纠纷不是最常见的农民纠纷，但却是最棘手的纠纷。拥有祖宗地的村民认为祖宗地是祖辈传下来的，是自家辛勤维护的，理应属于自己所有。农村有关部门又说不清是非。祖宗地的纠纷，不仅发生在承包到户的农户之间，还扩大为村与村的矛盾、镇与镇的矛盾，随着土地开发殆尽，矛盾日益尖锐。

（3）土地流转中的纠纷。长坡镇文子村村民吴乾燕将自家的一块坡地，1986年起转包给村民李善纲到2011年，李至今没交分文。吴多次向镇政府反映，始终没有得到解决。土地流转过程中的不规范和农民对流转的合法程序的认识不足是导致纠纷的根源。

（4）因公共事业田地被占或作物受损，没有得到赔偿，导致的民告官纠纷。如：据农民符瑞宝的介绍，2002年冬修水利中，部分村民的树木、土地、经济作物受到损害，而政府部门没有提供任何赔偿损失，对农民的不满和举报也没有反应，引起农民极大的不满。

二、关于农民的收入与支出状况

1、海南农业多年持续快速增长，使农民收入普遍有较大提高，实际收入要比上报统计的数字高。据琼海市3个不同类型的乡镇（长坡镇，阳江镇，大路镇）83户农户（共384人）提供的数字统计，2002年户均收入26510.8元，人均收入5730.2元。

我们在陵水县英州镇英州村委五岭村走访了两个农户，据介绍，该乡镇和我们走访的自然村的经济发展水平在陵水属于中等。

个案1：农户老吴属于该村的富户。老吴一家5口人（老夫妇、儿子、儿媳、1个孙子、女儿已出嫁），4个劳动力，除了孙子读小学，全部在家务农，共有3.5亩水田，1亩坡地。与其他村民相比，老吴懂技术，瓜菜收成可观。吴家2002年主要收入情况如下：（1）一造水稻：600斤（解决公粮和口粮）；（2）瓜菜收入：2万多元（先种豆角、苦瓜、辣椒，收成后种西瓜，轮流种。）（3）养猪：2000元（每年卖2次猪）；（4）酿酒：500元（种番薯，用以酿酒，酒糟用来喂猪）；2002年纯收入：25000元，人均5000元。

个案2：农户老陈属于村里中等水平的农户，也是5口之家，2个农村劳动力，3个孩子，一个高中刚毕业，2个初中刚毕业，2个孩子在深圳打工，最小的女孩子在家，有地4亩（含水田地和坡地）。房子是新建的，造价约1-2万。2002年老陈一家的主要收入：（1）一造水稻：500斤/亩；（2）瓜菜收入：6000元；（3）养猪收入：400多元；（4）三轮车货运载人收入：8000元；（5）2个孩子在外打工，一年寄回4000元。2002年纯收入：大约18400元，人均收入：3680元。

2、农民收入结构随着海南农业结构调整发生了可喜的变化，收入出现多元化，并向优化方向发展。调查中发现，和过去相比，农民收入的结构发生了大的变化。我们搜集的数据表明，种植业仍然是农民收入的主要来源，54.5%的收入来自种植业。但同过去以种粮为主的种植业不同，随着海南农业结构的调整，农民越来越多地种植经济效益高的热带作物，如：冬季瓜菜、热带水果、橡胶等。粮食的种植大多以满足口粮和上缴公粮为目的，一些地方的农民改变原来每年种两次水稻的传统耕种，仅种一造水稻，其余时节种植经济效益更好的瓜菜。

养殖业也在农民的收入中占据重要地位，调查表明，农民收入的27.4%来自养殖业，主要是水产养殖。此外，家庭副业和经营性收入（7.5%），外出打工的农民的工资性收入（3.8%）也以迅速上升的趋势出现在农户的收入帐本中，使农民收入呈现多元化。

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3、农民收入虽有较大提高，但农民负担仍然较重，从农民支出结构来看，有三个值得关注的问题。第一，生产性支出占农户总支出的51.5%。比照农民的生产性收入（种植业+养殖业），生产性投入（生产性支出+税费）大约是生产性收入的54%。农民认为，农业生产，特别是水稻种植，所付出的成本过高。生产性支出和生活消费支出占总支出的81.2%，农民收入主要解决温饱问题。

第二，教育支出与医疗支出比重很低，分别占总支出的9.6%和0.3%，与城市居民对这两项支出比较，差距太大。这从侧面说明，一是农村教育水平很低。我们在“适龄学童和家庭主要劳动力的受教育情况”问卷调查中发现，小学教育程度者占37.5%，初中教育程度者占45.7%，高中教育程度者占15.5%，九年义务教育远没有真正实现。二是农村医疗条件极差，医疗开支仅占农民总开支的0.3%，每年人均医疗开支仅15.2元，大约只能抓一副治疗感冒的药。在访谈中了解到，乡镇目前服务于民的“七所八站”名存实亡，承担农村医疗服务的卫生院基本上承包给私人，公共医疗体系几乎无从谈起，农村医疗条件相当恶劣。农民“有病无钱医”的景况堪虞。

第三，琼海市税费改革试点之后，农民税费负担不重，仅占总支出的2.7%。但是需要指出，这个数字仅仅指农业税及其附加，不包含农业特产税及其附加，因为农业特产税由购销商上缴，不体现在农户提供的数字中，农户自己也不清楚上缴了多少农业特产税，所以这个数字并不能完全反映农民税收负担的真实情况。据统计，海南省2002年农业特产税为30646万元，而农业税仅为5626万元，农业特产税为农业税的5.45倍。琼海市阳江镇2002年农业税及其附加为98.16万元，农业特产税及其附加为270.72万元，农业特产税是农业税的2.76倍。因此，农民的真正负担要远远高于表中的数字。

三、关于农村税费改革

1、农村税费改革试点受到农户的欢迎，农民负担有所减轻，但减负额不大，其反响也不大。根据测算，税改前琼海市农民人均负担132元（全口径），亩均负担159元，税改后农民人均负担75元，亩均负担96元，分别减少57元和63元，下降幅度43%和39.6%。从测算数字来看，农民人均负担大幅度减少。然而，农民从税费改革中得到的实惠到底有多少呢？我们选择长坡镇文子村作为案例进行典型分析。

2、现行的税费改革不能达到真正减轻农民负担的目的，农民希望加大农村税制改革力度。我们在统计中注意到一个特殊的数字：如果把农业税和乡统筹、村提留分别专项进行税改前后的比较，以文子村为例，改革后确定下来的合法税收，是增加了而不是减少了。文子村税改后确定应缴的农业税为改革前应缴农业税的1.73倍，是改革前实缴农业税的1.93倍。改革后农业税20%的附加，仅为改革前应缴乡统筹和村提留的18.4%。（注：这里未计算农业特产税附加）。农业税附加是改革前乡统筹和村提留实际收缴数的4.6倍。

我们在陵水调查时，一些乡村干部和农民表示，乡统筹和村提留已取消多年，农民交不起不愿交，干部也不收了。他们表示，我们早已进行税费改革，按照现在的改法，其结果不是减轻负担，实际上是增加负担。他们认为，真正减轻农民的税费负担，就是取消农业税。

个案3：税改对一个以种田为主的农户的影响。琼海市长坡镇文子村农户吴琼凤一家，共4口人（2个大人，2个小孩），大约4.4亩耕地，其中3亩为水田。

3、现行的农业税种设置与农业税征收办法不科学、不合理，征税成本高、效率低。

我国现行的农业税是以农业收入为征税对象，以土地的产量为计税标准。农业税执行至今已呈现一些弊端，一是缺乏科学依据，有专家认为，农业税是一个和税收常识相悖的“四不象”税，它既不属流转税，也不属所得税，更不是资源税。二是由于缺乏科学性使其征收税率的确定不合理。税改后的农业税是按常年产量的8.4%征收，这种不合理性首先表现为常年产量多年不变，而亩产量、农产品价格均大幅度变化。其结果是名义税率与实际税率相差甚远；其次是8.4%的税率计算，既不考虑粮食的商品化率只有40-50%的因素，也不考虑农民在生产过程中购置生产资料的各种投入，致使农产品的实际税负明显高于工业产品。三是在种田亏本的情况下交付公粮，农民对此十分反感。陵水县提蒙乡的农民以水稻种植为例进行详细计算：每亩每造水稻的收入约300元，不计劳动力成本，光是种子、肥料、农药、水费等投入已占亩产收入的56.6%。可见，对于无劳动力的农户来讲，宁可耕地抛荒也不愿意雇人种地。

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四是农业税征收成本高、效率低。从琼海和陵水两市县来看，大多数的乡镇都存在公粮收缴困难、不能完全收缴的情况，但由于指令性强，乡镇不得不下大力气抓公粮收缴。海南大部分的农村一年种两造水稻（小部分自然条件适合瓜菜种植的农村，同一块地上半年种水稻，下半年种瓜菜），为了收公粮，乡镇必须每年有两个月出动所有干部下乡，在第一造水稻收获时节的5月份挨家挨户收取70%，第二造的11月份收余下的30%的公粮。农业特产税的征收办法原始，基本上采取20-30个干部守路口、蹲田头的方法。原始的收税方法效率低下，收税成本很高，不仅费时长，而且引发和加剧了干群之间的矛盾。

四、关于农民的民主权益

1、大多数农民对《村民委员会组织法》只是一般了解。

受访农户中绝大多数对《村民委员会组织法》仅止于“听说过”、“知道”或“一般了解”（80.4%）；有14.4%的农户称“比较熟悉”；5.2%的农户“从来没听说过”。绝大多数农民知道《村民委员会组织法》，主要是市政府组织宣讲团下乡村宣传、指导的结果。但受教育程度普遍偏低在一定程度上阻碍了农民对《村民委员会组织法》及其赋予的合法民主权益的深层认识。

2、大多数农民积极参与村干部选举，并满意选举结果。

尽管农民们对具体的民主权益不够了解，但大部分村民对关系到乡村发展大计和利益的村干部选举都踊跃参加（91.8%）；小部分农户即使态度不积极，也会参加（8.1%）；只有1%的少数人“基本不参加选举”。村民们对选举的过程和结果是满意的，93.8%的农户承认选举很公正，因为候选人由村民提名，选举是差额、无记名式的。95.8%的农户按个人的意愿或家庭商量的意见投票。对于选举产生的村干部，大部分农户表示“满意”或“很满意”（88.7%），8.2%的农户认为一些干部“表现一般”，没有农户对当选干部“不满意”，但1%对个别干部“非常不满意”。

3、农民代表自己或通过村民代表在村重大问题上有议事权和集体决策权。

大部分的重大村务问题，如：村基础设施建设，村小学建设集资等，一般采取“一事一议”的形式，召开全村大会经广泛讨论由大家决定（64.9%）；一些特殊问题，如：土地承包方案等则通过召开村民代表大会讨论，邀请与问题相关的个别村民参加，听取意见，最后由村干部决定或2/3的村民代表投票通过（29.9%）。大多数农民对议事和集体决策的态度是积极的：74.2%的农户“积极参加并发言",22.2%的农户愿意〖JP3〗“参加大会，不发言只举手”。但也有农户反映，村民大会多以“拿钱”为目的，时有强行摊派，“一事一议”流于形式。

4、农民对待有过失村干部的态度趋于理智。

村干部有重大过失时，农民处理的态度已经趋于理智，大多数农户认为应该“向上级反映加以处理”(49.5%)，或“发动群众批评帮助”(30.9%)，然后才“通过村民大会罢免或辞职”(16.5%)，只有少数人听之任之（3.1%）。这很大程度上是因为干部是群众自己选举产生的，这些选举产生的干部在村里具有相当的影响力，受到信赖。另一方面，民主选举增强了农民遵纪守法的意识。

5、实行村民民主监督主要通过村财务、村务公开和审议实现。

村民实行民主监督的方式主要是对财务、村务进行公开审议。一些村还有组织的定期对干部进行评价，通过宣传栏、公告栏的形式对干部进行批评或表扬。大多数的村庄每季度发布一次财务、村务状况；部分村庄采取半年一次，或一年一次公布的形式。

五、关于乡镇行政体制

1、乡镇一级党政机构设置与人员配置基本上按市县批准的编制要求，但原有的“七所八站”已基本上名存实亡。从对琼海市各乡镇的调查情况来看，乡镇一级党政机构设置与人员配置基本上是按市县批准的要求编制，没有超编的情况。一些乡镇实际上不足编制，如：阳江镇党政系统编制：党委16人，实际只有13人；政府26人，实际只有18人。

原有的“七所八站”基本上已名存实亡，这些以向乡村提供科学、技术、文化等服务为目的的服务站，有的由乡镇发全额工资（如：文化站、广播站、计生服务站、林业站）或发定额工资（如：农机站（125元/月/人））而依然存在，有的以半自筹（如：农技站、卫生站）或自收自支的方式（如：畜牧站）挂名存在，但实际上部分站所已经没有长驻工作人员。而由市县财政拨款的工商所、财政所、地税所、派出所等，无论人财物，乡镇都没有权力，实质上是市县一级的派出机构。

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2、乡镇一级名义上作为政权一级组织，但在实际工作上所履行的职能类似于市县的派出机构。

从目前乡一级政府的职能来看，乡镇政府已经偏离了作为政权一级组织本身应有的职能。我们所调查的乡镇一般主要职能是：（1）协助财政、地税等所征税；（2）管理社会治安；（3）抓计划生育、抓“普九”。但是，与其说是职能，还不如说是责任，对于与这些职能相关的部门，包括：财政所、地税所、工商所等，乡镇既没有人事任免权，也没有工资发放、奖惩权。

3、税费改革后乡一级财政捉襟见肘，乡镇财政仍属“吃饭财政”，没有建设能力。

以阳江镇为例，乡政府财政的收入还远不能抵补乡镇的支出项目。据了解，琼海市共12个乡镇，仅有经济水平和城镇化水平较高的3个乡镇财政收支平衡或有赢余。从阳江镇2002年的财政收支情况来看，2002年其财政收入453万元，但支出却达到810.93万之多，453万的收入简直是杯水车薪，加上市县财政补贴，乡镇财政只能勉强解决行政事业单位的吃饭问题，根本没有建设能力。中小学教师工资和乡政府部门人员（退休的和在职的）工资是支出的大头。真正用于农村公共事业（水利、抗旱工程）的支出只占到财政总支出的2.4%。（注：另外，作为税费改革后产生的缺口，阳江镇还获得532.4万的中央转移支付专款，作为学校基建、村干部工资的开支、以及对税改前多征税费的返还。）

4、农业税费改革深化和农业生产进一步发展需要启动乡镇行政体制改革和农村社会改革。乡镇年度财政收支情况表明，教师工资、行政管理经费和行政事业单位退休和社保是乡财政支出的大项。以琼海市阳江镇为例，三项支出共占2002年财政支出的81.2%。农业税收是乡财政的主要来源，农业两税占财政收入的比重，陵水县光坡镇和提蒙乡分别为61.1%和61.4%，琼海市长坡镇和阳江镇分别为47.1%和67.9%。乡镇一级的财政状况成为制约农村改革发展的重要因素。

5、农民参与的各类合作经济组织数量少，规模小，运作简单，发挥作用不大。我们对阳江和长坡两镇的农民组织情况进行了了解，两镇共有农户16290户，人口67564。农民参与、仍正常运作的各类合作经济组织（包括行业合作组织，金融性和科教文性合作组织）不足10个，规模小，发挥作用微小。

行业合作组织一般以技术交流和指导为主。这类合作组织参加人数有限，规模小，一般不缴会费，没有经济实力，主要由政府引导，提供部分资金扶持，虽然冠名以“协会”，如：荔枝协会、胡椒协会、槟榔协会、橡胶协会等，但不是真正意义上的农民协会。比较接近行业协会性质的是成立于1996年、农民自愿参加的长坡镇农民运销协会。此协会由长坡镇100多户卡车农户联合起来组成，会员每年交纳100元，协会为成员办理过海/出岛手续，处理在外地发生的交通意外、调度用车、提供技术培训，担保或帮助小额贷款，但近年协会活动渐少。此外，其它金融性合作组织，如：信用社主要提供小额贷款，由于资金有限，所起的作用亦不足道。但农民是有意愿建立代表农民利益的组织的，不少农户建议建立农业种植技术协会、产业服务网络、农民推销协会等形式的组织。

六、需要深入研究急待解决的几个问题

1、海南农村税制改革的方向及其政策选择。

（1）海南省农村税费改革的方向和目标，应是取消现行的农业税和农业特产税，建立城乡统一税制的新型农村税收制度。建立新的农村税收制度对海南来说十分紧迫，应当提到议事日程上来，应组织力量，借鉴国际经验，结合国情省情，按照城乡统一税制的原则，研究制定新的农村税收制度的试行方案。

（2）海南农村的“两税”结构比例与全国恰恰相反。全国农业特产税比重小，农业税比重大；海南农业特产税比重大，农业税比重小。海南的农业结构也与全国许多省份不同。海南的粮食产量比重小，经济作物、瓜菜水果、水产品和肉类产品比重大。这是海南农村税制改革必须考虑的不同于其它省市的重要省情。

（3）海南农业税2002年为5626万元，不足当年全省财政收入的1.1%。鉴于农业税的设置不科学、不合理，农民普遍认为种田亏本。税费改革试点的结果表明，农业税的负担是增加而不是减少，干部和农民均强烈希望取消农业税，而取消农业税从财政负担看可以承受。我们认为，海南省应优先考虑取消农业税。

（4）对待农业特产税，海南面临两难的抉择：从落实优势产业战略，提高海南省农业产业优势，应对加入WTO和“10+1”挑战的全局出发考虑，海南取消农业特产税比其它省份更为紧迫，但海南农业特产税占财政比重过大，2002年农业特产税3.06亿元，占当年财政的6%。目前全省的经济发展水平和财政实力，又不具备取消的条件。因此，唯一可行的办法，是请求中央支持，对取消特产税所出现的财政缺额由中央财政转移支付给予解决。

（5）建立城乡统一税制的新型农业税收制度，海南具备比全国其它省区更为有利的条件。一是经济作物、瓜菜、水果、水产品和肉类产品的产量比重较大。此类农牧渔产品产量占农业总产量的比重，2001年全国为35.2%，海南为82.5%，该类产品可以象工业品一样征税。二是海南农业的规模和集约化程度较高。据统计，海南非农村住户类农业生产经营单位已达1964个，从业人数超过24万，经营农地面积总和占海南农业用地62.04%。目前除农村耕地主要经营者是农村住户外，其他类型土地的生产经营，非农村住户类农业生产经营者占据了主导地位，形成三分天下有其二的局面。这些农业生产经营者，可以象城市的企业和个人一样进行征税。因此，取消农业税和农业特产税，改为其它税种，完全是可行的。

2、加快构建海南农村基层科学的社会治理结构管理网络。

（1）农村社会的进步，农村经济的发展和安定团结，农村应变突发事件的能力，都对农村社会各方面实行有效管理提出了十分具体明确的要求。“非典”疫情在全国范围的扩散以及突显的各种矛盾和问题，使我们强烈感到农村社会管理是整个社会管理最薄弱的环节。

（2）从调查情况看，海南乡镇行政体制改革有两个可供选择的方案：一是扩大乡镇民主选举，精简乡镇机构，精减人员，明确乡镇一级政府的责权利，充分发挥乡一级政府的作用。二是把乡镇一级机构改为市县的派出机构，按派出机构的职能确定机构和人员编制。对此需要深入的调查研究。

（3）村民委员会是农村基层社会治理结构的主体力量。进一步充分发挥村民委员会在农村社会管理中的自治作用，需要着重研究解决以下三个问题：一是完善村民委员会的组织建设，把村民委员会建成象过去的“农会”一样，既是农民自我管理、自我教育、自我服务的群众性自治组织，又是代表农民利益、维护农民权益、激发农民力量的群众性组织。为强化其组织作用，可研究考虑在市县和乡镇相应建立“村民自治协会”。二是科学的职能配置和合理分流，由于村民委员会协助乡镇政府开展工作，实际上在村的范围内，村委会承担了政府的大部分职能，而一个群众性的自治组织承担起政府的大部分职能既不科学也难以尽责。应研究将其某些职能分流给其它农村中介组织，使之各尽其责，形成各类群众性服务组织的综合网络效应。三是研究用什么方式给予村委会以必要的财力支持。

3、研究制定以公共医疗体系为主的农村社会保障制度。

（1）与日益完善的城镇社会保障体系形成对比，农村社会保障制度基本上处于“空白”状态。据对琼海市阳江镇的调查，乡镇支出中仅有11%用于公共卫生事业和社会保障，其中4.6%用于卫生院人员工资和乡镇公务员公费医疗，其余6.4%用于优抚、社会福利和救济。农民每年用于医疗的开支仅占农户总开支的0.3%，人均开支15.2元，数字低得让人忧心。

（2）制定研究切实可行的农村社会保障制度，尤其是健全公共医疗体系，建立国家与农户共同投入、风险共担的机制，农民以家庭为单位自愿参加，乡（镇）、村集体给予资金扶持，中央和地方财政安排专项资金予以支持，引导社区经济、企业、慈善机构和个人等方面捐助，形成多元投入机制。

（李昌邦、叶秋霞　整理）

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