中国经济转轨时期加快政府改革的建议(二十五条)

1997年1月7日—8日，我院与国家计委宏观经济研究院、德国技术合作公司、联合国开发计划署、世界银行联合召开了“市场经济条件下政府作用国际研讨会”，与会代表对中国经济转轨时期如何有效地发挥政府作用提出了许多有益的建议。中外代表普遍认为，国家计委主任陈锦华在会议结束时的讲话充分反映了会议的成果，对于从理论与实践上进一步研究市场经济条件下政府作用问题具有重要的参考价值。

本次会议重点讨论了“政府与市场”、“政府与企业”、“中央与地方”三个议题。代表们指出，中国正处在一个很关键时期，许多改革都同政府改革密切相关，充分发挥政府在市场经济条件下的作用，在很大程度上依赖于政府的自身改革。为此，我院结合中外专家的意见，并根据自己的研究，对我国经济转轨时期的政府改革提出本建议报告。

 一、我国正处在经济转轨的关键时期，迫切需要加快政府改革，更有效地发挥政府作用

1、我国在转轨中如何有效地发挥政府作用，是正在实践探索的课题。

在经济转轨时期政府要有效地发挥作用，必须把握经济转轨时期政府职能的特殊性。

我国以市场为取向的经济体制改革已经有１８个年头了，特别是１９９２年初邓小平南巡谈话和中共十四大的召开，标志着我国的经济体制改革进入了一个新的阶段，即全面建立社会主义市场经济体制的阶段。现在回顾一下过去１８年的改革历程，总的来说，我们做了大量的工作，成功的经验是不少的。就发挥政府作用这个问题而言，从总体上讲，中国政府成功地领导了以市场为指向的改革，并使中国的改革开放和现代化建设取得了举世瞩目的成就。18年来，我们积累了一些经验，把握了一些规律，在理论和实践上都有重大突破。这是主导的方面。但是由于中国国情的特殊复杂性和客观条件的局限性，我们现在所做的，还只能说处在实践、探索、总结和完善的过程中。

2、在充分发挥市场作用的同时，有必要实施有效的宏观调控。

社会主义市场经济，要求市场在资源配置中起基础性作用。我们一定要承认市场，重视市场，要敢于利用市场，但是在充分发挥市场作用的同时，有必要实施有效的宏观调控。

中国改革开放以来的实践表明，凡是重视市场作用、运用市场机制好的企业、地方和部门，经济就有活力，发展就快；相反地，发展就慢，困难也多。但是，我们也认识到，市场绝不是万能的，特别是在我国市场还不发育，各种市场因素的素质还不高的情况下，一味放任让市场的盲目性误导资源配置，对整个经济的发展，负面效应也是很大的。因此，政府的宏观调控不可缺少。

我国是一个拥有12亿人口的发展中的大国，经济、社会和环境的差异都很大，又处在新旧体制转轨的剧烈变革时期。我国国情的特殊性、复杂性，转轨所面临任务的艰巨性，是任何一个国家所不能比拟的。这种特殊的国情、特殊的发展阶段，决定了政府的宏观调控更具有特殊的重要性。

比如，我国由于各地区经济基础、人文条件、自然环境不同，差别很大。东部与中西部之间、沿海与内陆之间的差距日趋明显，有些地方还有扩大的趋势。如何在保持发达地区经济增长的同时，建立一种“富裕地区带动后进地区”的运行机制，带动后进地区缓解差距，就是一个非常迫切的问题。地区差距问题单靠市场机制是很难进行资源有效配置的，因而也是不可能很快得到解决的。世界各国都大体如此。这只能靠政府的作用，特别是中央政府的作用，加强基础设施建设，增强中央财政的转移支付，加大对落后地区投资的力度，开发资源等等。

再如，由于我国是不发达国家，在发展经济中一个制约因素是基础设施比较落后。

这就需要政府从长远利益、全局利益出发，搞好基础设施的建设，创造良好的投资环境。

但是，基础设施投资大、风险大、回报期长，市场由于受利益因素的驱动，往往多从局部、眼前利益考虑，不大情愿做这些事。这些事只能由政府来做，只能由政府多方举措资金，制订长期规划，逐步组织实施。

又如，城市与农村的关系。中国的稳定，在很大程度上要靠农业，靠农村经济的振兴。如何通过国家的宏观调控，扶持农业发展，改善农民生活，增强农民购买力，从而吸引工业品下乡，开拓农村市场，始终是中国经济和社会发展的重要问题。这同样需要政府的宏观调控，需要政府对这一弱质产业进行多方扶持。

在市场经济条件下，不是政府要不要宏观调控的问题，而是要在把握市场化改革的前提下，更有效地发挥政府宏观调控作用的问题。

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3、政府的宏观调控必须符合市场经济的运行规律。

目前，我国的市场尚处于发育的阶段，整个市场经济还不规范，市场规则也很不健全，在这种情况下，政府的宏观调控一旦违背市场运行的规律，就会变成不必要的行政干预，就会阻碍经济的发展，危害市场的发育。因此，在体制转轨中我们很重要的一个任务，就是要研究市场规律、熟悉市场规律、努力把握市场规律，任何与市场规律相冲突的政府宏观调控行为都必须审慎，都应尽可能避免发生。

市场规律是客观的，是不以人的意识为转移的，我们只能认识它、尊重它和运用它，而不能违背它。如价值规律、供求规律、优胜劣汰竞争规律等等。政府要重视企业和个人的首创精神及有效竞争。政府的宏观调控，必须尊重和保护企业、个人的首创精神，创造必需的环境，推进公平和有效竞争。政府应当把该管的事管好，把不该管的放开，让企业自主经营。

4、按照市场经济对宏观调控提出的要求，加快政府职能转变。

在我国建立社会主义市场经济体制的过程中，要提高宏观调控的水平，迫切需要转变政府职能，市场秩序的形成和市场环境的优化，也需要转变政府职能，国有企业的改革，更需要转变政府职能。

18年来在党和政府的领导下，以市场为取向的改革探索，极大地调动了政府和全体人民的积极性，创造出了我国历史上延续时间最长的经济繁荣、社会稳定的大好局面。虽然在９０年代初经济也一度有些波动，但通过国家加强宏观调控，目前已顺利实现了经济的平稳着陆，为我国“九五”计划及2010年远景目标纲要的实施，提供了良好的宏观环境。

从政府转变职能的角度看，在经济转轨过程中也取得了一定的进展。但是还有很多工作要做。正象邓小平所指出的那样，政府管了许多管不了又管不好的事，而有许多该管的事又没有管好。要改变这种局面，必须立足国情，立足改革，从实际出发，不断实践、不断总结，积极借鉴国际经验，继续推进政府职能转变，更好地促进社会主义市场经济体制的建立。

5、加快政府改革已成为影响改革发展全局的大问题。

我国经济转轨采取了渐进的策略，由易到难，由点到面，逐步推进，表层的问题已基本得到解决，现在的改革则要解决企业的深层次问题，体制问题和企业制度创新问题，只有解决了这些问题，才能顺利完成经济转轨，而这些问题经过18年的改革历程仍未解决，主要是政府的角色迟迟没有转换。要实现政府角色的根本转换，必须加快政府改革的步伐。

政府改革的重点是：解除政府与企业的行政隶属关系，实行政企分开，按照社会经济管理职能，国有资产管理职能、行业协调服务职能分开的原则，调整和减少专业经济部门；建立职能统一，具有权威的宏观调控部门，完善宏观调控体系；加强政府对市场的管理和监督，依法行政；建立中介组织的自律体制，促进市场体系的发展与完善；按照权责统一的原则，明确划分事权、财权和决策权，充分发挥中央与地方两个积极性。

二、科学定位政府角色，在相信市场作用的前提下，采取果断的决策与行动推进政府改革

6、市场经济中政府的基本职能是组织“公共物品”的供给。

在市场经济条件下政府应该提供的“公共物品”主要包括以下五种：首要的一种是保护产权。政府的首要职能亦即作为社会仲裁人与各种民间经济行为主体相区别，通过立法与司法，调解各种利益纠纷，使民间经济行为主体的合法利益得到保障；第二是稳定宏观经济，通过财政与货币政策，调整各种总量关系，减少经济的波动，为大家提供一个稳定的宏观经济环境；第三是组织协调经济基础设施的建设，包括基础科学研究、市政设施建设和公共交通系统的建设；第四是提供各种公共服务，其中最重要的是“提供信息”，使民间经济组织在决策中掌握全面、正确的信息，减少因信息不全造成的效率损失；第五，实施国防外交，外贸政策，保证经济发展有一个良好的国际环境，并适当保护国内市场，协调本国企业在国际市场上的竞。

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7、政府改革的关键在于需要更多地承认市场的作用，相信市场的力量。

在经济欠发达国家尤其是计划经济国家,通常是高估政府的作用,不相信市场的力量。

在我国传统计划经济体制,中央政府是资源配置的主体,改革以来的“放权让利”和“行政性分权”,使得投资主体由中央政府向地方政府转移，尚未实现让市场对资源实行基础性配置的目标,传统的计划管理方式依然根深蒂固,企业在一定程度上仍然隶属于政府，政府仍然行使要素分配和资源配置的职能，依然掌握着属于社会中介组织的服务性业务。结果出现了企业行为不合理、过度负债,效率低、粗放式增大、宏观经济不稳定等难题,这都是对市场缺乏信任的必然结果。

社会主义市场经济,要求市场在资源配置中起基础性作用,为此,一定要承认市场,相信市场、重视市场,而且敢于利用市场。因此,在经济转轨中,政府改革关键要在指导思想上承认市场的作用,相信市场的力量，才有可能切实转变职能。 8、传统计划体制下形成的权力和政府部门在改革中的既得利益,是政府改革的现实阻。

从计划经济到市场经济的转轨,意味着政府资源配置功能的消失，提供“公共物品”职能的产生、发展和完善,从中国的情况看这种质变过程会遇到两方面的现实阻力：

——与传统计划体制下形成的权力相联系的既得利益。

——与转轨过程中不规范的经济关系相联系的既得利益。特别是在采取“增量改革”战略条件下，利用价格、汇率、利率等“双轨制”,寻求租金,变成一些有可能接近行政权力的人发财致富的捷径。

政府改革,将使计划体制下形成的权力不复存在,将使寻租环境遭到破坏,其本身是利益和权利的重新调整，故而会得到以上两种社会力量的阻碍和反抗。这迫切需要拿出足够的勇气和决心，采取科学、果断的决策与行动。

三、适应社会主义市场经济体制的需要,政府不再充当大多数国有企业的所有者,而更好地履行社会公共管理者和服务者的职能

9、要使政府不再管企业,从根本上解决“政企不分”必须改革所有制关系，调整所有制结构。

政府的职能不是任意规定的,政府执行什么经济职能,并不是政府自己选择的,而是由整个社会经济关系客观规定的。“政府管企业”的逻辑,存在于这个经济本身基本的经济关系和利益结构之中。政府职能的转变,前提是所有制关系的转变。要政府不再管企业,前提是政府不再是所有者的主体,至少不再是大多数企业的所有权主体。

我国建立社会主义市场经济体制，也应当按照市场经济的原则，使政府在市场化的改革进程中主要扮演公共管理和服务者的角色。为此，应当充分发挥以公有制为主导的优势，把一部分国有资产作为政府履行公共管理职能的重要基础，增强政府履行公共管理和服务的能力，而大部分国有资产应当尽快通过向社会转让股份实行市场化运作，与政府的直接管理严格分开。这个分离，对于调整政府与企业的经济关系十分重要。因此，可以作出的判断是：政府改革已成为深化国有企业改革的大问题，只有在大胆并加快推进政府改革的同时，才有可能加速国有企业改革及相关配套改革。

10、充分利用市场机制优化国有资产配置，积极探索公有制资产的多种经营方式和实现方式，推动混和所有制企业的发展。

为了提供充分和优良的社会公共物品，使社会资产配置合理优化，并为非国有资产的投入创造良好的投资环境和竞争环境，我国国有资产应当从一般竞争性行业向科技、教育等公益性行业转移和集中。从而发挥国有资产的基础性效益，主导性效益和公共服务性效益。

国有资产的战略调整和结构优化应通过市场机制来进行，从而加大混合所有制的比重：

——国有资产市场化。国有资产必须在资本市场和产权市场上进行交易流动，实现产权的转让和重新组合。为此，要大力发展资本市场，建立健全股票市场和产权市场，鼓励产权交易。

——建立国有企业破产淘汰机制。国有企业面对市场竞争，应当与其他企业一样优胜劣汰。对于资不抵债、亏损无望的国有企业，应当坚决依法宣告破产，并以此优化国有资产和国有企业结构。

——国有民营和民有民营。在国有资产结构调整中，可以把一般竞争性行业的企业，特别是中小型企业，转为国有民营和民有民营。这可以通过企业产权的转让、拍卖，企业经营权的公开招标等方式进行。当前，尤其应鼓励中小企业通过职工持股实行产权变革和机制转换

——投资主体多元化。在国有经济战略重组中，可以把大型国有企业通过股份制改革成为多元出资的公司制企业，或吸收多个投资主体向项目投资。

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11、政府是国有企业结构调整的极为重要的主体，其所使用的行政手段具有特殊的意义。

存量资产流动和重组是国有企业结构调整的重要方面，是从整体上搞活国有经济的重要手段，是推进两个根本性转变的重要环节。

在现有的国有经济产权制度设置下，政府是行使所有者职能的载体。因而政府可以也必须做为重要的资产流动和重组主体，通过行政手段强行资产整合。但这必须建立在市场调节及大企业集团发挥资产流动和重组作用的基础上。

政府采用行政手段参与资产流动和重组的内容：

——制定科学的产业发展政策及有关宏观政策。同时用行政手段为资产重组创造良好的宏观环境。包括构造有利于资产重组的财税制度，金融制度及产权交易市场等。

——政府应该利用行政手段打破资产重组的条块分割。即当资产重组企业中的主管政府机构从地方或部门利益出发而阻碍重组时，企业的主管机构的上级政府部门就可以运用更高层次的行政手段，消除企业主管部门的阻滞。

——政府应该利用行政手段积聚存量重组所需的增量，并且将这些增量资金按最有效的方式用于带动存量调整。

——政府应该利用行政方式消除资产重组中的非资产因素，剥离非资产重组的债务及富余人员，推动纯粹的资产重组。

12、清理和调整计划经济体制下形成的政府职能，重塑社会主义市场经济条件下的政府和企业关系。

现有的政府某些职能，仍然带有计划经济体制下政府职能的色彩，比如，政府是企业的直接所有者和管理者，政府是要素分配主体和资源配置主体，政府承担着本应由社会中介组织承担的服务性业务如财产审计、资产评估等，政府掌握着企业的审批权等等。这些职能大多已不再适应社会主义市场经济体制的需要，有的需要清理比如企业隶属政府，有的需要调整，比如政府要强化规划、协调、监督和服务等方面职能，要减少审批职能。

随着国有资产管理体制和运营体系的重建，政府作为国有资产所有权代表的管理职能，与一般社会经济管理职能将严格分离开来，形成适应社会主义市场经济体制的政府与企业关系；作为社会经济管理者，政府各职能部门不能直接干预企业，只能对企业进行政策引导和指导；政府作为国有资产所有权的代表者，只与国有资产中介运营机构发生直接的投资关系，进行国有资产的管理监督；政府作为国家的公共机构，政府各职能部门有责任向企业提供信息。

四、在确保中央统一领导和宏观调控下，通过立法合理划分中央与地方经济管理权限，明确界定各自的职能范围，更充分地发挥政府在推动市场化改革进程中的作用

13、中央政府和地方政府都不再充当竞争性企业的投资主体，这是理顺中央与地方关系的一个基本条件。

在市场经济条件下，投资活动主要是一种市场行为，而不是行政行为，因而，投资主体的角色应由市场主体——企业来承担。政府只在基础产业、投资大、风险大的高新技术产业、国民经济发展中关键的又是薄弱的部门等有限范围内直接投资。对一般竞争性行业则由各个市场主体在竞争中自行积累自行发展。

在传统计划体制下，政府是全社会投资的主体，企业无权决定投资，个人投资所占比例极小。改革到现在，政府仍然是投资的主要主体。1995年全社会固定资产投资完成19445亿元，其中国有经济投资10822亿元，占557%。不过在政府内部，投资主体已发生移位，已由中央政府移向地方政府。目前这种投资主体结构，因为没有实现让市场对资源实行基础性配置，既削弱了中央政府的宏观调控功能，又带来了投资膨胀、低水平重复、结构趋同等消极后果，还使地方政府行为企业化，追求短期市场目标，这都不符合社会主义市场经济的改革目标。

理顺中央政府与地方政府的关系，必须通过培育资本市场，使企业成为投资主体，进而扭转地方政府对固定资产投资的过度干预，使政府更好地履行社会公共管理职能。

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14、凡全国性、大型的公共产品的提供应由中央政府决策、承担和管理;地方性、小型的公共物品应由地方政府在中央统一政策许可范围内自行决策、承担和管理。

公共物品可分为软件和硬件,软件是指制定政策和规则,硬件是指公共服务和公益性基础设施,在软件方面中央政府的职能,主要是制定涉及全国市场与企业的行为规范,保持宏观经济稳定的政策与法规;地方政府只是制定地方性的实施规则和地方范围内政策法规等。在提供公共物品硬件方面,中央政府与地方政府要合理分工,使纳税人根据公平受益的原则合理分担。在合理分工的基础上,又要相互补充,统一协调，对一些没有足够的资金投资基础设施的贫困地区,中央政府要在资金和技术给予倾斜,以保持国家整体发展。

适应这种需要，对于政府履行公共管理和服务所必需的国有资产应该分解为中央政府和地方政府所有。实行分级所有是市场经济国家和地区普遍做法，这有利于正确处理中央和地方的投资关系，较好地发挥中央和地方的积极性。

15、在重新确定政府经济职能和严格划分事权的前提下，赋予地方政府相应的经济立法权、经济调节自主权、有限投资自主权、国有资产行政管理自主权。

在社会主义市场经济体制下，应当在中央统一领导和宏观调控下，依法赋予地方政府经济管理的自主权。主要是：

——经济立法权。各地方可进行一些涉及地方性经济问题尤其是经济体制改革方面的探索性立法，为国家立法创造条件积累经验。

——经济调节自主权。主要包括：地方经济发展计划的制订权；分税制下的地方财政收支自主权；金融调节自主权等。

——有限投资自主权。应当允许地方有一定的投资自主权，通过地方投融资体系，吸引、调动社会资本(如向社会招商、发行债券、股票等)以及吸引国外资本(外商投资、适度举借外债)等，进行地方基本建设。

——国有资产行政管理自主权。地方政府部门可以行使部分资产所有权，组织独立的投资公司、控股公司，实行授权经营等，以促进政企分离；地方可以对本地区的国有企业依法实行公司制改组；建立地方产权市场，促进国有资产的流动，调整国有资产存量；依法监管国有资产，使国有资产不致流失和人为贬值。16、按照事权与财权相对称原则,合理划分中央政府与地方政府的财政收入和自主支配财力的权利,完善分税制，建立分级财政,健全转移支付制度。

长期以来中央和地方政府的矛盾主要反映在财政分配上,中央要地方多交,地方尽可能地少交,或尽可能地争取更多的中央财政补贴。矛盾的根源在于中央政府与地方政府的事权不清,职责不明,从而使财权的划分带有很强的模糊性和随意性。因此,在中央政府和地方政府事权明确的基础上,划分中央政府和地方政府的财政收入,以事权定财权,以财权保障事权。首先,要完善分税制预算体制,分税制改革仅在中央与地方政府之间建立起比较规范的分税体制,省以下各级政府之间分税体制尚未完全到位,为充分发挥分税制的功能和作用,必须积极推行和规范省以下分税制改革,合理确定各级财政的收入比例,力求从体制上缓解地方基层财政的困难。其次,健全科学规范的转移支付制度,转移支付规模要适度,要有一定的弹性;要提高透明度,防止主观性和随意性;在目前情况下,转移制度暂时分三个层次,即中央与省政府、省政府与市政府、市政府与县级政府,随着改革的深入最终达到各级政府均有比较规范的转移支付制度。

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五、适应社会主义市场经济体制的需要，进行政府机构改革，建立一支由优秀人才组成的高效、专业化、廉洁奉公的公务员队伍

17、现有政府职能的清理和调整，必须加快政府机构的改革。

从政府机构改革来讲，进一步改革的重点仍在专业经济管理部门，即企业主管部门，它们是计划经济时期对企业进行直接管理的具体执行单位。从经济角度看，政府职能转变的目标是把资源的基础配置权由政府交给市场，把政府不该管、管不了、管不好的权力领域交给市场，政府要消除对企业带来的直接干预。使企业真正成为市场主体。以此而言，一些企业主管部门的权力消减、机构调整撤销是不可避免的，对于竞争性行业，专业部门可改组为行业协会；对于自然垄断性行业，可改组为总公司；对于行政性的垄断公司，要考虑引入竞争机制，通过结构性改革使其分解成几个相互独立实体，同时允许其它市场主体进入与之竞争。

对于综合性经济部门要改组为宏观调控部门，地方的宏观调控部门要逐渐撤销，要逐步缩减其分配指标、分配资金的做法和权限，对少数必须保留的审批权限要实行公开化与规范化；对于社会中介组织要积极培育和发展，要果断地采取措施使其脱离对行政机构的依附；对政府规划、协调、监督、服务等方面的职能要有意味地强化，与此相应可能要增设一些机构，如设立具有权威的宏观调控部门、社会保障部门、信息服务部门等，以确保整个国民经济健康发展。

18、以政府工作人员开支占GDP的比重为依据，合理调整设立政府机构的规模。

多年来，由于政府把权力集中得太多太杂了，因而政府机构越来越庞杂，据有关方面统计，自1979年改革以来，各级政府机构大约扩大了一倍多，国家公职人员由改革前的五百万增加到大约一千万，有些估计认为各级政府官员有二千万，加上事业单位，全国吃“皇粮”的高达四千万。政府规模过大，不仅加重了财政和企业的负担，而且损害了政府应尽的职能，加大了经济转轨的难度。事实表明，大政府无益于经济业绩，尤其是高水平的政府开支，效率总是相当低的。政府机构改革势在必行。在我国经济转轨时期政府机构规模究竟多大有利于经济发展，可以政府开支占GDP的比重为依据去设计安排。

19、实行政府决策与执行职能分离，减少政府职能部门和公务员数量，切实推行公务员制度，逐步实现高薪养廉。

许多市场经济发达国家为了有效发挥政府作用和职能，除了尽量减少政府对市场不必要的干预之外，还适当地分解政府职能，降低运行成本。在经历长期的探索和实践后，不约而同都采取了彼此相似的措施，就是在政府内部设立委托行政的执行机构，将政府的决策职能与执行职能相对分离。执行机构的人员一般不是公务员而是受聘员，其负责人可以是公务员，也可以是职员。执行机构一般都实行公司化管理，在保证完成政府授予的行政职能外，可以对外进行有偿服务或经营。

我国各政府机构精简、事业单位改革可以借鉴这种做法。设立法定机制，分解政府职能。这样可以有效减轻政府财政负担，提高政府行政效廉，为实现高薪养廉创造条件。

20、要通过竞争形成良好的人员进出机制，把最优秀的人才吸引到政府中来，减少政府中一般工作人员，增加专业工作人员。在未来21世纪的国际经济竞争中，我国将不能再依靠资源、廉价劳动力等传统的竞争优势，而要依靠人才竞争，包括对推动经济发展具有举足轻重作用的政府必须拥有高素质的人才，才能赢得在未来国际竞争中的主动权。通过规范、具体、制度化的措施,开辟一条吸收优秀人才进入政权机构的客观通道,是机构改革当务之急，也是政府与非国有部门争夺优秀人才所必需。通过严格的考核把优秀的执行型人才吸收到业务类公务员队伍中来,通过广泛的竞选,把优秀的决策型人才吸收到政务类公务员队伍中来。然而,仅有通道是不够的,还要有合理待遇的吸引,还要有与吸收通道相应的流动程序,便于其保持合理的流动,有了这样一个客观的、非终身制的、优胜劣汰的流动程序,才能将最优秀的人才吸收到政府机构中来，以期政府在经济转轨中更好地发挥作用。在我国目前政府机构中，缺乏市场经济所需要的会计、税收、管理和其他一些公共行政管理的专业人才，一般工作人员太多，要通过优胜劣汰的程序，逐步改变这一状况。

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六、重视研究和借鉴不同类型国家在发挥作用、推进政府改革方面的经验

21、市场经济条件下政府作用问题，是一个世界性的课题。

自从市场经济产生以来，有关政府作用的课题就一直为历代经济学家所关注，也成为各个经济学派不断探索、阐述和争论的重要话题。到了世界经济日益全球化、信息化的今天，这个问题又赋予了新的内容。中国面临着这个问题，其它国家也面临着这个问题。只是国情不一，具体做法有差别而已。不管是西方发达国家，还是发展中国家，或者是转轨中的国家，都要面对这个问题，都要做出自己的选择。这又是一个历史性课题，是贯穿于人类经济学说史中的一条重要脉络。不同时代的经济学家对此都作出过不同的回答，不同时代的政治家们对此也作出了不同的实际决策。但是人类文明是不断进步的，经济是持续发展的，各国国情又不同，在不同的发展阶段，政治制度、经济体制、社会伦理、价值判断的不同，都会影响到政府的作用，影响到经济的发展。老问题解决了，新的问题又产生了。在历史的长河中，这是一个需要不断实践、探索、完善的问题。

22、要注意研究西方国家有关政府作用的历史和现状。

西方国家搞市场经济已有几百年的历史，形成了一系列的观点和看法，每种观点在不同时代都曾对政府的决策产生了影响。研究这些观点，对形成我们自己的思路是有借鉴意义的。西方国家有关政府作用的理论虽然很多，但主要是国家干预主义和自由主义两大派别。关于政府作用的各种学派，无论是国家干预主义，还是自由主义，西方国家由于国情的不同，发展阶段上的差异，不少理论都曾程度不同地对政府行为产生过影响。我们搞社会主义市场经济，对西方国家有关政府作用学说的主要观点及形成和变化过程的来龙去脉，应该了解，应该研究。

23、要重视研究近些年来发展中国家在发挥政府作用方面所积累的经验和教训。

进入70年代后，一些发展中国家如韩国、新加坡等先后创造了经济迅速发展的奇迹。近些年来，印度尼西亚、泰国、马来西亚等东南亚国家也渐露头角。这些国家在相对落后的条件下，能抓住机遇发展自己，其中一个很重要的原因就是，政府能够比较有效地发挥作用。有些学者将这些政府行为称之为“政府导向型”。不论这种说法是否确切，这些国家政府能在市场经济中比较有效地实现宏观调控，推进经济高速增长，这本身就值得大家重视。

新兴工业化国家，包括我国经济的快速增长，引起了世界范围内经济学家们的关注，有关政府作用的理论也多种多样。在世界银行1997世界发展报告中，有一种代表性的观点，认为目前在世界范围内都在重新思考政府的作用。新兴工业化国家稳定、高速的经济增长，与政府的作用究竟是什么关系？怎样看?这是一个很有意义的问题，把它研究透彻，再结合中国的国情，加以借鉴、参考，这无疑是十分有益的。

24、要下功夫研究转轨国家如何有效地发挥政府作用。

传统计划经济体制，政府职能包罗万象，排斥市场，企业只是一台政府操纵的机器，实践已表明这样的体制行不通。近一、二十年来，不少计划经济的国家都开始向市场经济转轨，具体状况千差万别，有明显见效的，而有的收效甚微，还有的走了弯路。但不论是成是败，这里面都有个在转轨时期复杂的社会条件下，如何有效地发挥政府作用的问题。

在经济转轨中，既要加快培育市场机制，加快经济发展，又要保持社会稳定；既要改革计划体制，又要能够对宏观经济实施有效的调控；既要对外开放，又要在国际竞争中注意国家经济安全；既要实现高效率，又要实现共同富裕等等。这些问题都是西方发达国家和发展中国家所没有遇到的问题，转轨各国的实践时间还不长，各国情况也难以简单地评价。因此，有必要专门研究这个问题，以便我们在转轨中能保持清醒的头脑，少走弯路。

25、要把政府作用这个课题放到当前的国际大环境中去研究。

当今时代，整个世界格局同80年代相比，已经发生了很大的变化，形成了全球化、信息化的特点，一方面使市场经济条件下政府作用形成了某些共识，比如，各国的实践和对经济运行的理性分析都证明，一种良好的经济运行机制，必须实现市场作用这只“看不见的手”和政府作用这只“看得见的手”的有机结合。另一方面，也要看到政府宏观调控面临的情况更加复杂。比如，在浮动汇率下国与国之间的资本投机和金融联通，加大了实行相机抉择的宏观经济政策的难度等。

这种特殊的时代背景，是我们研究这个课题必须考虑的因素。这就要求各国不能在封闭的环境下思考政府作用，而是要注意加强各国之间从理论到实践的交流，相互借鉴，相互合作。尤其是我国发展社会主义市场经济的时间不长，对外开放不断扩大，更有必要研究这个情况。

市场经济条件下政府作用这个课题，需要从历史的角度、从世界的角度，从对比的角度、从发展的角度去探索，并且紧密结合中国的实际情况，注意中国市场经济发展的阶段性特点，这将有助于我们抓住这个课题的本质，有助于我们在转轨中加快政府改革，正确地发挥政府作用，引导市场经济健康发展，推进经济持续增长。

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