西部农村土地制度和妇女权益

王景新负责问卷设计、西部4省典型调查、调查员培训、撰稿；赫成尧、支晓娟负责问卷回收和统计。

2002年暑假，我院分别委托四川大学工商管理学院、西北农林科技大学经济管理学院，利用学生暑假对西部12省（区、市）农村进行综合调查。此前，我院农村所曾经在四川、陕西、甘肃、青海等四省进行了典型调查。

问卷样本覆盖西部12省95（市）县397个行政村。其中腹地型农村占85.7%，城郊型农村占14.1%。受访农户中，普通农民家庭占63%，农村干部家庭13.3%，党员家庭占12.6%，村民代表家庭占11.1%。受访农户的收入水平按照“上等、中上等、中等、中下等、较差”区分，分别占7.9%、23%、41.7%、18%、9.1%。这一结构：一方面证明样本的代表性；另一方面又因为样本的随机性而可以据此判断西部农村收入分配差距和生活差距的大致情况，可以认为，西部农村中等（包括中上、中下）生活水平的农户占绝大多数，达到82.7%，“上等”“较差”都不超过10%，农村小康呈现增长趋势。这一事实表明，现行农村政策适合于农户共同发展，利于农民共同富裕。

一、土地制度安排

1、土地分配方式

绝大多数地区的农地分配方式都是按人口平均分配。受访对象回答“你村第二轮土地承包按什么标准分地？”结果是：“按实际人口分地”占32.8%；“按承包时户籍人口分地”占34.8%；“按人口分口粮田，劳动力分责任田”占3%；“根据第一轮承包地调整”占26.9%；“其它分地方式”占2.5%。个别省（区）的“两田制”是第一轮土地承包的“残留”。特别要提醒的是，无论按户籍人口分地、或根据第一轮承包调整土地、或其它方式，都排斥了一部分人口获得土地。405户样本包含的人口为1869人，其中分地人口1612人，只占总人口的86.3%。这个数据与我院2000年组织海南大学学生对全国13省的问卷调查结果（分地人口占总人口的84.5%）相互印证，说明全国农村至少有13.7%的人口没有分配土地。无地人口无非是土地分配以后的新增人口，包括“新媳妇”、新出生的、重新归农（如复员退伍、下岗回乡、劳教释放等）的人口。如果用这个比例去估计全国的无地人口（2000年底农村总人口92819.7万），那么，全国无地人口高达1.27亿人。这是当前农村土地纠纷呈增长趋势的一个重要原因。

西部地区农户承包土地户均8.4亩，人均1.8亩。其中户均耕地6.96亩，人均耕地1.5亩。分省（区）看，新疆最高，分别为15.2亩、3.1亩（其中耕地14亩、2.8亩）；贵州最低，分别为2.69亩、0.55亩（其中耕地2.34亩、0.48亩）

2、承包土地使用权稳定性评价

（1）调不调地。是否调整土地是第二轮土地承包制度安排的难点。承包期限内不调整土地，严格执行“增人不增地，减人不减地”的政策，那么就意味着新增人口没有土地；但是，如果不严格控制土地调整，承包期限“30年不变”的政策将会落空。事实上，农村土地调整几乎从来没有停止过。从1999年底基本结束第二轮承包工作至今，在不到3年的时间里，增加了土地的农户占9.4%，减少了土地的农户占18.5%，有高达27.8%的农户土地发生了调整。

（2）承包土地使用权被终止的可能性。除土地调整以外，农民承包土地使用权存在6种被终止的可能性。其中，农民不能抗拒的是“国家征用”、“乡村需要”、“干部决定”。农户不交纳税费、高价揽包、家庭人口减少等，承包土地使用权也可能失去。

（3）家庭成员的户口迁移影响土地使用权。家庭成员户口关系变化或者全家迁移，承包土地使用权也可能被终止。《土地承包法》对此的新规定是，只有“承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农户口的”，“发包方可收回承包的耕地和草地”。现实的做法需要根据新的法律规定进行矫正。

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3. 土地流转。一般而言，集体土地有较强的排他占有权，非集体经济组织成员很难获得承包土地。但是，承包方自愿流转，并且经过2/3村民或村民代表同意，土地可以向非集体经济组织成员流转。如表4所示。集体经济组织内部土地流转比较容易，而向“非成员”转让并没有法律规定那么严格，有42.5%的农户认为“不需要同意和登记”就可以将承包土地“转包、转租给外村人”。值得注意的是，现实农村分别有17.3%、31.1%的农户不清楚自己是否有权将承包土地流转给本村或外村人。这是在贯彻中发［2001］18号文件近一年后的结果（2001年12月31日颁发的《中共中央关于做好农户承包土地使用权流转工作的通知》这个文件要求传达到农村党支部。）可以认为，2002年11月4日新华社受权公布这一文件是非常必要和及时的。

从典型调查的情况看，西部地区土地使用权流转的形式多样，比如：亲友代耕代种，互换，出租，转包、转让等。但在总体上，无论西北、西南地区，土地流转量都很小。我院的典型调查表明，陕西全省土地流转量不足总耕地面积的3%；青海总耕地789万亩，流转的土地面积16.88万亩，占总承包面积的2.2%；甘肃土地流转4.52万亩，仅占总面积的0.94%，流转土地涉及农户12882户，占总农户0.29%。四川省绵阳地区花垓镇是一个工业小区，非农产业发展相对较快，但其土地流转也只有承包土地总面积的4.1%。

4、规模经营

规模经营需要一定的条件，其中最主要的是离农人口不断增加。西部地区非农产业发展缓慢，土地流转量小，与此相一致，西部农村农地规模经营程度很低。西部只有11.1%村庄有规模经营，而且规模经营的最主要方式是所谓的“种田大户”以及“联合经营”，所以土地规模经营的面积较小，总共只有6516.2亩，村均147.76亩土地。土地股份制等其它类型的规模经营微乎其微。

不可忽视的是，尽管政策不提倡工、商企业、公司进入农村直接经营土地，但进入样本村庄直接经营土地的公司或者非集体经济组织成员已经达到865户，占受访村庄的19.3%，经营土地总面积达到12390.7亩，村均161.76亩，其土地来源竟有47.4%是各户收回的土地；面积也大于集体经济组织内部的种田大户和联合经营的规模。由此可以断言，公司进入农村直接经营土地，必将导致部分农民失去土地，从而瓦解家庭经营制度，因此，对公司直接经营土地应该予以禁止。

西部农村土地股份或其它合作制经营发展缓慢，只有3.5%的受访村庄表示有合作制组织。至于西部地区为什么没有出现合作制组织，农民回答的原因是“没有人牵头”占27.5%，“合作不如单干”占15.7%，“怕参加后吃亏”占4.4%，“条件不成熟、没有合作基础”占47%，其他原因4.6%。

5、承包土地继承权

问卷显示，只有63.7%的农户回答“承包期限内的土地使用权可以继承”，而22%的农户认为“不能继承”。原因在于法律和政策规定与现实制度安排的差异。由于人口变动和土地调整的不确定性，土地使用权的继承权很难实现，承包耕地的继承权更难实现。在实地调查中发现，无论西北、西南农村都有相当多的村庄明确规定3年或5年调整一次土地，有的虽然没有做出这样的规定，但3、5年调整一次土地的做法已成为习惯。因此，当承包人死亡时，其继承人的继承权只能让位于村集体的“调整权”。

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二、妇女权益

1、“户籍规则”使农村妇女普遍获得了平等的承包地初次分配权

西北地区在第二轮土地承包过程中较好地贯彻了男女平等的法律原则。陕西、甘肃、青海、四川等省的典型调查未发现妇女不分或者少分配耕地的案例。对于问卷“你村男女是否平等分地？”有 94.1%的农户回答“是”，5.4%的农户回答“否”。从农户“你有无承包土地？”的回答结果可以知道，西部农村有91.6%的妇女获得了承包土地。可以断定：西部农村妇女在耕地分配上与男性成员有同等的权利，在土地发包的“起点”上是公平的，在土地初次分配中不存在明显的性别歧视。

2、妇女土地权利的真实性

妇女的土地权利首先在名义上归属于“户主”。而户主主要以家庭男主人为主，占问卷总户数的92.3%，只有7.2%的受访农户是家庭主妇。但是我们却发现，有39%的受访妇女承认土地在自己的名下。这与妇女对土地权利的重视和追求有关系。

3、婚姻变化中妇女土地权益的安全性

女性婚丧嫁娶过程中户口迁移或者注销都将影响其土地权利。

（1）妇女无地和失地的主要原因在于婚姻关系的变化。问卷显示，有7.2%的受访妇女没有土地。分析无地原因，其中最主要的是“出嫁后失地”和“国家征用后失地”。

问卷还显示，土地初次分配以后，有18.3%的已婚妇女土地留给了娘家。这种情况发生是“30年不变”政策框架下的必然结果。“30年不变”意味着娘家村在期限内不能收回“出嫁女”的土地，也意味着婆家村没有可以供调整的土地分配给新媳妇。从妇女个人对土地占有、利用和收益等具体权利来说，在这个过程中她必然失去土地。

（2）“离异妇女”反而比“出嫁女”的土地权更有保障。受访妇女在回答“你村的妇女如果嫁给外村人，她的土地将如何处理？”时，有36.3%的回答“由娘家村收回”，53.3%的人回答“留给娘家使用”，有4.7%的人回答“不知道”，只有4.4%的人回答“由该出嫁女继续使用”。加总“被收回”和“给娘家”的，有89.6%的“出嫁女”将失去土地。但调查显示，却有近七成的“离婚妇女”可以以各种形式获得土地。受访者对“妇女离婚，她的承包地如何处理”的回答是：“从婆家分出自己的一份”占41.2%；“与丈夫对半分地”占8.4%；“不能从婆家分地但能从娘家分地”占18.3%；“婆家、娘家都不能分地”占21.5%；“不确定”占5.9%。

（3）丧偶妇女的土地权利。受访者对“丈夫去世后其承包地如何处理”的回答，反映了丧偶妇女土地权利的流向，其中由妻子继承的占60%，但有20%的丧偶妇女的土地将被集体收回。

4、妇女对包括土地使用权在内的财产继承权

在同等的外部条件下，妇女对承包土地的继承权小于男性。有13.9%的受访者回答“女孩”、“妻子”不能继承土地使用权，而“男孩”和“丈夫”则可以继承。这种明显的性别歧视，表明乡村传统习俗对制度安排的强大影响。倒是大部分丧偶妇女能够获得土地的继承权。如果加上妇女自己和儿子的继承权，继承率可能达到78%。

得益于《婚姻法》长期的作用，离异妇女对家庭财产分割的权利也比出嫁女要有保障。离异妇女基本能够平等分割共同财产。但是，由于共同财产的登记制度刚刚开始，加上“白头偕老”、“天长地久”等婚姻观念，没有人愿意在结婚时就为“将来离婚”进行财产登记。正因为共同财产的模糊性，导致相当多的离异妇女只能带走自己的嫁妆和带到婆家的其它财产。同时，按照“过错追究”的习惯，提出离婚的一方不得分割共同财产，以此作为“过错成本”。

5、妇女的其它权利

西部农村大部分地方仍然是男女共同耕作和劳动（占70.9%）。但妇女成为家庭农业经营主要劳动力的现象也大量涌现。男人“打工”、“经商”、“办企业”而由女人种地的家庭已经高达33.3%，男人种地，女主要承担家务劳动的只有12.8%。这说明农业生产女性化的趋势，同时说明妇女的劳动负担在逐步增大。

对家庭收入贡献主要来源男性。妇女主要承担无收益（家务）的劳动和收益不明显（粮食生产）的劳动，使包括妇女本人在内的受访对象都低估了妇女对家庭收入的贡献。受访对象认为，丈夫“打工”、“干技术活”等挣钱多。只有当男人“不管家”、“生意蚀本”或“女人有固定工资收入时”，女人们才可能成为家庭经济的主要创造者。

与妇女的劳动付出相比较，她们在家庭决策中的地位显得很不对称。在家庭决策中，“女人说了算数”的仅有2.2%，而“男人说了算数”的达到30.4%。但应该看到，夫妻的平等权利在新一代农民中越来越普遍。男女共同决策已经发展成为年轻夫妇的主流趋势，“男女共同商量”的家庭已有55.1%。

妇女对家庭财权的控制力大大高于家庭决策。受访者回答“谁主管家庭财务”，其中“由妻子掌管”占35.5%，“夫妻共同管理”3.5%。“丈夫管理”占44.9%，由“父母”或“子女”管理财务分别占15.6%、0.49%。

妇女的社会参与机会有所提高。但是，应该看到，与公社化时期集体统一劳动相比较，妇女的社会参与率和程度都大大下降了。

妇女的政治参与少于社会其它参与机会。在许多农村社区，政治参与更是男性的“专利”。乡村传统习俗对妇女社会角色定位以及屈服于乡村习俗的妇女自身信心不足，“双重压力”使许多妇女主动放弃了政治参与的权利和机会。

我们设计了两个问题进一步考察妇女政治参与率低的原因：（1）“你是否关心村干部选举、村务、财务公开？”（2）“你想当人大代表吗？”受访对象回答说明：妇女对村庄政治参与的意识和自信心很弱，只有32.9%的妇女对村务、财务和政务表示“非常关心”和“比较关心”，而有35.6%的妇女对此漠不关心；想当人大代表的妇女极少，只有10.7%的妇女“有一闪而过的念头”，有53.1%的妇女“从来没有想过”，即使给予机会，也有10.1%的妇女表示“我也不会当”。

问卷还显示，尽管妇女维护自身合法权益的意识和能力还十分弱小，但我们注意到，近来妇女上访案件呈上升趋势，相当多数是离异和丧偶妇女的土地纠纷。

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