以加入欧盟为目标的匈牙利第三阶段的经济改革

2001年9月3-10日，应匈牙利科学院的邀请，我院考察团一行6人就匈牙利经济转轨的现状和问题进行了为期1周的考察。期间考察团对匈多个政府经济综合管理部门、科研机构以及民间研究机构进行了访问和交流，获得大量的信息和资料，对匈的经济转轨有了更直观的认识。

匈牙利的经济转轨选择了与东欧其他国家不同的渐进式的改革之路，并在东欧国家中较早地走出了经济衰退，在近几年开始恢复并实现快速增长。资料显示，GDP增长率在2000年的四个季度中分别达到6.5%、5.6%、4.5%和4.2%，2001年第一季度继续保持快速增长的势头，达到4.4%。这些增长指标均高于欧元区GDP增长率的平均水平。根据乐观的估计，匈将于2004年被接纳成为欧盟的成员，并可能成为第一批被欧盟正式接纳的转轨国家之一。

一、争取早日入盟是当前匈牙利经济改革最突出的目标和任务

根据匈牙利经济部的介绍，匈牙利的经济改革到目前主要可以分为三个阶段：

第一阶段为60年代末到80年代末，这一时期的主要特点是放松严格的计划经济控制，并创造了计划与市场相结合的“匈牙利模式”。

第二阶段是从80年代末到90年代初，这一时期主要是以政治上实行多党制和议会民主制、经济上实行大规模的私有化为标志，在政治经济多方面进行了更深入、更彻底的改革。

第三阶段即近几年来，匈牙利经济走出困境，日渐恢复和增长。这一阶段的主要目标是加入欧盟。匈入盟准备工作的核心内容就是国内经济的各个方面如何与欧盟的规定和要求相适应。到目前为止，关于加入欧盟，学者们认为，匈牙利政治上的问题已经解决，经济上从单个部门看，如外贸，匈牙利已经与欧盟的要求相一致，但从整体看，匈牙利经济还存在许多方面的问题，与欧盟的标准尚有较大差距。如要抑制过高的通货膨胀率，健全社会保障制度，促进农业和地区发展，加强环保等。这一时期，经济改革的主要任务是保证和促进国民经济效率明显提高，至少要达到欧盟成员最不发达国家的水平，以便将来能在欧盟市场上站稳脚跟。

二、外资引进在促进匈牙利经济转轨和经济恢复增长中扮演了重要角色

90年代，匈牙利是东欧地区人均引入外资最高的国家。目前，在匈牙利国内已固定下来的外资已超过200亿美元，人均利用外资超过2000美元，而每年汇出国外的利润平均都在10亿美元以下。外资对匈牙利GDP的贡献在过去10年逐年提高，目前匈牙利出口的80%左右是通过外资和合资企业实现的。在投资方面，最近几年外国投资占全社会投资额的比例据估计为10%左右，如果将利润再投入计算在内，大约占全社会投资额的20%。在企业发展方面，近几年匈牙利发展最快的企业几乎都是外资投资的企业。在资本方面，外资占有的银行资本在60%以上，公司注册资本的近50%属于外资拥有。外资的大量进入和在经济中所发挥的作用，使匈牙利经济在90年代后期实现了相对较高的增长速度（4%-5%）。

除对经济总量的贡献外，外资对促进匈牙利的生产结构、产品结构方面发挥了重要作用。最新进入匈牙利的外资都是在匈投资创建新的企业，并且多是高科技企业。由此，匈牙利近几年出现了许多原来没有的、新的工业部门，如电脑、计算机软件、汽车等，并且这些部门成为匈牙利出口的主要支柱产业，汽车和计算机装备成为目前的第一和第二大出项目。

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外资企业在生产中不断推广一些新技术，也促进了与之配套的中小企业的发展，创造了新的就业。竞争性领域内，在外商独资、合资的企业中工作的员工占到全社会劳动力的1/4。匈之所以在东欧地区成为引进外资最有成效的国家，是由多方面因素促成的：首先是国内的政治稳定。10多年来，匈历任的三届政府都是界满卸任，没有发生中途被迫解散的情况，这在东欧地区是唯一的。并且政府在引进外资方面态度和政策保持了连续性；其次，在立法方面，匈在政治改革之初就制定和实施了符合国际惯例的《公司法》、《会计法》及《破产法》，并早在1988年就颁布了《外商投资法》，保证外商在匈的投资受到保护，为外资进入创造了良好的法律环境；第三，在税收上为外资提供多方面的优惠；第四，在银行体制和金融制度方面，国家投入了较大的精力和资金，推行二级体系的银行制度，对经济发展起到稳定的作用；第五，在地理位置上，匈接近西欧市场，许多西欧国家的投资者看好匈与原经互会国家的联系和网络，期望通过匈作为桥梁打入新的市场；此外，历界政府都坚持推行市场化取向的经济转轨和加入欧盟的政策，增强了外资投入的信心。

也有学者对外资控制经济的现状表示担心。目前匈有竞争力的大公司和银行基本掌握在外资手中，匈手中掌握的大都是中小企业和分散的股权。由于生产、出口和所有权的高度集中，使匈经济对外资的依赖性增大，有一定的被动性。

三、通过经济立法和经济法律体系建设推动改革依法进行

从1990年开始，匈每年修改和推出的法律多达几十部，甚至上百部，仅1997年1年就修改和推出法律150部。这些法律涉及到社会政治经济的各个方面，而经济法律居于主要地位。这种立法速度，不仅使匈在经济法律体系建设方面走在其他东欧国家的前面，也为促进匈加快市场化改革和争取加入欧盟创造了有利条件。在私有化方面，1990年确定以私有制为基础的市场经济体制目标后，先后经历了三个私有化立法的高潮。根据1990年6号法律和7号法律，匈通过了《公司法》，宣布私人可以成立公司，允许外国人投资，并成立了国家财产局，负责国有资产管理和制定私有化计划。1992年颁布了《合作社法》、《关于国家财产的法律》、《劳动法》等，制定了统一的私有化规范和日程，完善了私有化的组织体系。1995年通过了《私有化法》，在总结经验的基础上，明确了私有化的目标；规定了私有制财产组织形式；明确了国家私有化和财产托管公司与负责赔偿的国库董事会之间的权限划分；规定了对现存的国有资产的出售原则等。1997年修订的《公司法》对各种形式公司的设立及其运作方式做了进一步的规定，至此形成了完整的私有化法律体系。匈早在1991年就通过了《破产法》，对破产及清算和结算的程序和规则做出了规定。在规范市场秩序方面，匈制定了一系列法律。如为加强对包括外资企业在内的企业行为进行规范，针对一些产业部门和所有产业部门制定了几十部法律。1992年的《邮政法》、《电信法》，1993年《铁路法》，1994年的《无线电频率管理法》、《电力服务法》，1995年的《海关法》、《民用航空法》；1990年的《商标法》、1991年的《会计法》、1993年的《统计法》和《产品责任法》等。1996年根据国际经验，正式通过《禁止不正当市场行为和竞争法》，对不正当企业行为、对消费者的保护以及反垄断作出了相应的规定。匈经济立法目前最突出的问题是，没有体现如何保护民族工业，保护民族利益，维护国家的经济安全，这是经济法律体系中的主要缺陷。目前匈法律建设的重点将是进一步向欧盟的法律靠拢，为争取早日入盟服务。

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四、以资产出售为主要形式推进私有化

匈没有采取无偿分配的方式进行私有化，而主要通过公开拍卖、市场竞价的方式推进此进程。这种兼顾政治和经济目的的私有方式选择是与特定的私有化起点和背景相联系的。匈在推进私有化之前，除农业经济以外，在国民经济的其他部门中国有经济的比重一般是在80%-85%，国有资产主要分布在大型企业，小型私人企业数量很少。这一时期国家所有权的行使比较分散，分散于国家各个职能部门，企业管理者也有一定的权利。80年代后期，国家调节经济的方式发生了很大变化。如政府减少了对企业的补贴，在产品价格和出口方面给予企业自主权，并实行了新的税收制度，开始推行中央银行和商业银行相分离的银行制度。另一方面，当时的外债负担沉重，国际收支严重不平衡。因此，匈牙利当时债务和预算资金缺乏的压力很大。

在推进私有化的过程中，匈面临的具体问题主要有：

1、要不要大规模私有化，出售大企业？或是等私人中小企业成长起来后再卖大企业？这曾发生过争论，最后统一认识，即私有化必须进行。

2、私有化的进程中国家起什么作用？由中央政府采取统一的办法还是由地方政府自行处置？最终是各届政府都将私有化的控制权集中到中央政府。

3、私有化的目标。既有经济目标，也有政治目标。在经济上，私有化主要是推行私有产权制度，解决企业的困境，增加国家的收入；政治上是为有利于形成中产阶级，建立所谓正义、合理的社会制度。这些目标在匈是混合在一起的，在不同的时期突出不同的重点。

4、私有化的手段。是无偿分配还是有偿出售？新的所有者由谁担任，是个人、集体还是其他组织？是国内投资者还是国外投资者？若是国内投资者，是企业内部人员还是企业以外的人员？等等。因此，私有化在匈是一个复杂的过程。以往的三届政府，都有不同的私有化主张和方法，但一些基本的原则得到了坚持：一是坚持国有企业进行私有化，而不是等私人企业成长起来后再推行私有化；二是国家作为所有者组织和出售企业，而不是由企业管理者来操作；三是在企业出售之前，政府不再对企业追加投资，而是依据企业现时的经营和负债情况进行私有化；四是引入国外投资者参与购买国有企业或建立新的企业；五是坚持新的所有者必须取得实际的所有权，而不是由新的组织机构来担任和行使，割断了企业与政府的附属关系。目前，匈牙利的私有化过程已经基本完成。根据1999年的统计，匈牙利公司注册资本的所有制结构中（详见附表），国内私人资本占32.6%，外资占49.5%，两项合计私人资本82.1%。剩余的17.9%资本中，中央政府占9.8%，地方自治政府占5.9%，其他方式的资本占2.2%。剩余的国有资产中，有三种情况：一是由国家100%控股的，如输电中心和配电中心；二是国有参股，如匈牙利最大的石油公司中国有股占25%，但这部分股份原则上也是可以转让的；三是与基础设施相关的部门，如铁路、船运等，都掌握在地方自治政府手中。

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五、以建立两级银行体系为目标推进金融改革90年代初，匈需要国家给予救助的银行不良资产额占到GDP的8%-9%。如何保证这笔巨款投入银行后，不重蹈覆辙，这个问题在当时变得十分尖锐。如果坚持国有银行的体制就不能实现有效的监督，因为金融管理机关不仅是在监督企业，同时还有企业背后的国家。在此情况下，也无法推行有效的金融政策。最终得出的结论是，银行的所有权要进行根本改变，同时要对银行进行有效的监督。由此，开始了银行的私有化。银行的出售有不同的方式，如储蓄银行是通过上市实现的，还有雇员与所有者商定进行产权转让等。目前，德、美、奥等国都在匈牙利设立了分支行。1994-1995年间，财政拨付了一笔近50亿美元的资金，将银行的呆坏账进行了分离和处理。在当时情况下，国内缺乏有雄厚实力的投资者，也不存在各种养老和保险基金；交易所虽然已经存在，但由于宏观经济不振，交易所很弱小；私有企业已经存在，但与国有大中型企业在产权关系上有交错。因此，当时国内缺乏成熟的战略投资者，只能寻求国外的投资者。

总体上说，匈银行私有化的过程是成功的。参与银行私有化过程的一般是在国际市场上有知名度、有信誉的国外战略投资者。私有化的外资银行对国际通行的金融工具和金融手段比较熟悉，并能娴熟运用。在经济出现危机的情况下，也能诚实地开展工作。目前匈有外资银行45家左右，2家国有。一般情况下，他们按照中央银行的政策行事，也能严格按照本企业总部的规定规范地运作。关于外资银行的重要性，现任中央银行行长认为，这种状况有两个好处：一是引起各银行间的竞争，二是通过竞争提高了服务质量和水平。不利的影响是：政府很难直接影响银行，有效地施行相关的政策；外资银行在规范运作的同时，也存在一些欺诈行为。

匈的金融监管机构隶属于财政部，但独立性比较大，而且近几年其独立性越来越大。监管机构的负责人由总理任命，任期6年，不能随意撤换。前中央银行行长Suranyi Gyorgy博士认为，将来金融监督机构应从政府独立出来，隶属国会领导。领导层应由3-6人组成，任期6年，每届政府只能任命其中1/3，其他成员不变，以此保持政策的独立性和连续性。在资本和金融市场的开放方面，匈牙利是个小国，受国际市场的冲击和影响较小。相对于其他部门，金融领域的私有化速度较慢，对资本的流入和流出，直到最近仍有所限制。在利率方面，匈牙利已经实现了利率的自由化，外资与内资银行间的利率可以有差别、有竞争。相对而言，外资银行在贷款、服务、信誉、效率等方面都好于国内银行。但没有出现居民大规模转移存款的现象。主要原因是，外资银行在匈有较长历史，居民对内资银行和外资银行的区分已经不是太明显。匈的货币到今年5月也已实现了国内的自由兑换，尚未出现不利的后果，也没有出现危机。

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六、农村改革还有很长的路

目前，在农产品价格方面，在1991年选举前，除牛奶、面包等食品价格受控制外，其他农产品价格都已放开。1991年选举上台的政府编制了新的农业政策，把应当建立有竞争力的农业生产作为农业政策的目标。但财政对农业只提供最低限度的支持，大幅度降低了原有对农业的补贴，同时取消了对粮食进口的限制。这对农业生产造成严重打击：一是对农业的补贴越来越少，对粮食进口不加限制，使国内农业生产单位无法与外国商品进行竞争；农产品销售困难。曾出现过有人将销售不出去的牛奶倒在国会的门前。二是银行的利率随着通货膨胀率而提高，银行贷款利率也随之提高，这使农用机具的价格上涨很快。据统计，1992年前后，农用机具的价格提高了30%，农产品的价格却下降了1%。由此，1993-1994年间，匈牙利的农业产值比改革前减少了30%-40%，农产品出口受到较大限制。

政府在农业方面的另一个改革措施是分散农业生产单位，并进行土地的私有化。当时面临的抉择是将土地给能有效利用并赖以为生的人，还是将土地归还给40年代土地改革以前的原所有者，这在当时有争论。前者是从经济效率角度出发的，后者则主要以政治目的为基点。最终的结果是农地改革成为政治变革的派生。土地被通过证券（赔偿券）的方式分配到私人手中。这种土地所有权的重大变化对原有的农业生产组织形式和生产方式造成严重的冲击和破坏。根据匈牙利国会通过的《赔偿法》、《合作社法》和《过渡法》，一切农业生产合作社须在1992年底前解散，分掉一切共同财产，土地分配给社员或归还给原所有者。当时全国1000多万人口中，有200多万人与获得土地方面的赔偿相关联。实际上，许多土地原所有者已经从农村转移到城市，也不愿再回到农村去经营土地。这种私有化使得农地的经营变得十分分散。

加入欧盟，在农业生产规模方面要符合欧盟的要求，否则可能得不到欧盟在农业方面的补贴。匈牙利现有96万人从事农业生产，加入欧盟后，将只有8-10万人从事农业。什么是适度的土地经营规模，目前还是一个被争论的问题。尽管农业合作社不被政府所鼓励，但目前，农民重新建立农业生产合作社有1500家左右，平均耕地面积为800公顷，对农业生产值的贡献大致为30%左右。原有的130多个农场中已有110个农场实行了私有化，剩余的农场也正在被列入私有化的日程中。

七、按欧盟要求推进基础领域改革

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在基础领域和网络产业方面，匈从90年代初就进行了多方面的改革。如1990年匈牙利邮政办公室被重组为3个公司，1991年电力行业改组为8个发电厂、6个配电公司和1个输电公司，铁路方面于1993年就实现了路网和商业性运输的分离，在供水、天然气和电信等领域也都发生了同样变化。这些改组虽是出于政治理由而推进的，但与欧盟的要求是相适应的。尽管在这些产业重组之初，并未打算在这些领域推进私有化，但这些分立和改组活动为后来电信、电力及供水等部门的私有化创造了条件。

目前匈牙利正在按照欧盟的相关要求考虑推进管制改革，改革的主要内容是：1、重新考虑和定位经济管制的作用。这包括四个方面的重点，一是尽管现有管制是与欧盟相适应的，但有差距，需要进一步弥补；二是需要界定管制机构在国家法制体系中的地位；三是虽然已通过的《电信法》、《天然气和电力法》等有所强调，管制机构的独立性要增强；四是新的管制机构是设立为综合性的，还是单一性的，需要重新考虑。2、明确控制的重点，主要包括价格管制、公司的分立重组、企业兼并以及接入与互联等。

八、通货膨胀、失业与经济增长

目前匈政府的经济政策把控制通货膨胀列为首要的目标之一。目前的通货膨胀率为9%-10%，按欧盟的要求应降到2%左右。如果到2004年加入欧盟，通胀率每年需平均降低2个百分点，这有相当的难度，匈正尽一切努力降低通胀率。但面临的问题是世界经济及西欧经济增长趋缓，这影响到匈牙利经济，工业生产、外贸增长都放慢，分别为8%、10%左右。在此情况下，抑制通胀的措施会进一步导致增长放慢。

此外，高失业率也严重制约着匈的经济发展。2001年由于结构性调整因素影响，中东欧国家的失业率将高达13.5％，2002年将超过14％。匈的失业率为6％，失业人口的比例不是很高，特别是与邻近的国家比较。但就业人数和比例减少很大。匈牙利总人口只有1000多万人，就有150万人失去了工作，这么多人离开劳动力市场，这是一个严重灾难。要根本缓解这个问题，匈还有很长的路要走。执笔：唐新林

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