智利农业与农村改革与发展考察报告

根据UNDP项目的安排，中国（海南）改革发展研究院考察团一行6人，于2000年11月8-14日对智利共和国开展了历时一周的考察访问。现将此次重点考察的智利结构改革的情况综合如下。

拉丁美洲国家的结构改革始于80年代中期，由于相对稳定的发展速度，同时又较好地解决了发展中的结构矛盾，所以，近年来，拉丁美洲的改革经验开始受到国际社会的关注。而在拉美和加勒比地区的众多国家中，智利不仅启动改革的时间较早，它而且成果也比较显著。智利的贸易自由化改革，养老金制度改革，私有化改革、金融监管制度改革和公共领域改革都走在大多数拉丁美洲国家的前面。自70年代中期以来，智利的经济发展在拉美国家中名列前茅；一直保持比索对美元的浮动汇率而没有出现过大的动荡；对外贸易发展迅速，保持大幅的贸易顺差；反贫困化战略成效显著，社会局势相对稳定。因此，智利常常被誉为拉丁美洲的样板。智利的经验成为UNDP、世界银行和其它重要国际组织重点研究和推荐的对象。在80年代中期之前，拉美地区多数国家的经济社会发展受到了结构性问题的困扰。高关税和严格的外贸审批制度；复杂的国内税制，政府对经济实行普遍而强烈的直接干预；大量处于垄断地位的公营部门，服务质量低劣而又效率低下；经济结构失调，官场大量腐败，社会两极分化成为当时拉美国家的通病。智利的情况也不例外，所以在70年代和80年代的初期，以巨额的债务和高通货膨胀为导火线，引发了两次严重的经济和政治危机。70年代初期的危机导致了皮诺切特军政府的上台。为了摆脱困境，智利新领导人重用一大批从美国芝加哥大学学成回国的青年经济学者，在这些持有自由经济观点的年轻“精英”们的主导下，智利采取了一系列重大的改革措施，从而使这个国家较好地解决了各种结构性矛盾，社会经济进入了一个新的发展轨道。从1980-1998年，智利的GDP平均增长率为5%。1999年，智利的人均国内生产总值已经达到5000美元，人口城市化水平达到84%，出生人口的平均预期寿命达到75.21岁。根据世界银行最近发表的分析数据，智利的国民生活质量已经进入发展中国家的前列。

以下就智利的公共领域改革、养老金管理体制改革和农业的改革与发展情况分别作一介绍。

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一、智利公共领域的改革

1、智利金融监管体制和中央银行的运作方式。

智利金融监管体制的改革是作为智利宏观经济整体改革的重要组成部分。在70年代的中后期，智利开展了以放松金融管制为主要内容的改革，结果在80年代初期遇到了十分严重的危机。于是，在 80年代后期，智利重新构建起一整套金融监管体系，90年代智利的金融形势出现了明显的好转。

70年代的金融改革分为两个阶段。第一阶段（1973-1975年），通过取消信贷的额度限制，放开利率和调低储蓄准备金率等一系列改革措施，放宽对银行业务的限制。第二个阶段（1975-1978年），集中在银行的私有化和向外资银行开放国内金融业务的改革措施。由此导致了一系列相互关联的后果：

（1） 金融机构大量增加；

（2） 信贷规模迅速扩大；

（3） 实际利率水平不断升高；

（4）银行的经营水平表面上非常之好； 

（5）引发了80年代初期严重的金融危机。

1982-1983年的金融危机是非常严重的，金融开放带来了信贷的迅速膨胀。信贷总额与GDP的比率从不到10%很快上升到14%以上。本来14%是比较正常的，应该在此期间稳定下来。但是任何人再也控制不了局面，信贷规模继续扩大，危机爆发之前已经达到30%，这就进入了很不正常的范围。

金融危机终于在1982年下半年爆发。大量到期贷款无法收回，坏帐总额达到银行良性资产的3 倍。在金融危机中，全国26家银行中有8家关闭,7家实行资产重组。13家非银行金融机构同样有8 家宣布关门。30%的坏帐转移到了中央银行，其余70%的坏帐让实力较强，有能力继续经营的银行自行消化。

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痛定思痛，1986年智利重新开始构建金融监管体系。其立足点及相关的措施在于：

（1）提高贷款风险的透明度；

（2）银行资产状况公开化；

（3）对贷款风险加以限制；

（4）提高风险准备金率；

（5）取消（个人储蓄）大额存款的国家保障，只保留3000美元存款的保障额度；

（6）法律规定，如果银行处在不稳定状态，则必须对资产进行调整，限期恢复稳定状态，否则政府有权采取进一步的整改措施。

另一方面，金融监管机构要公开银行的有效资产指数(Index of Effective Capital, IC )和巴塞尔资本指数（Basle capital index），来提高银行资产的透明度。

在80年代后期重建金融调控体系的基础上，整个90年代，智利银行的监管与调控发生了很大的变化。1997年亚洲金融危机之前，智利的信贷规模一直在上升。危机期间，逾期不还贷款增加了，但仍然可以控制在一定幅度之内。危机过后，巴塞尔资本指数提高到13%，大大高于原先的8%，保险系数打得更大了。

智利的金融业为什么可以在亚洲金融危机的冲击下稳稳地站稳脚跟，显然得益于这个国家在80年代后期建立起来的现代金融监管体系。

据介绍，智利中央银行由5位董事组成。在每月一次的例行董事会上，工作人员要就通货膨胀情况进行一次汇报。2—4%的通胀率是重要的衡量指标，当通胀率接近4%时，就要提高利率，而当通胀率接近2%时就要降低利率。中央银行将利率作为调节膨胀率的重要工具。

从1989年12月开始，改革后的智利中央银行完全独立于政府而存在。中央银行5名董事的总任期为10年，每年要更换一名董事，董事由总统提名、经国会批准任命。在谈到中央银行如何处理危机期间接收的大量不良债务时，瑞法拉副行长说：银行把老贷款和新贷款严格区分开来。只有把旧债严格隔离开，银行才能做到不间断业务，也不会把老的坏帐带到新业务中去，然后用一些相互妥协的办法由中央银行购买这些债务。当危机过去之后，再由商业银行用自己的利润从中央银行回购这些不良债务。

智利中央银行和金融监管委员会同时成立。金融监管委员会隶属于财政部，它掌握设立新银行的审批权。

2、智利公共工程管理体制的改革。

智利在中央一级设有公共事业部，部长是内阁成员。下设国家秘书和副部长，第三层次是司（局）级，设有公共工程、交通、通信三个司（局）。其中公共工程局负责所有的工程（民航、交通、供水、供电等）的出让协调工作。因为任何一个公共工程项目的出让或工程招标都可能在社会上引起广泛的关注，因此，在公共工程局设有一个专门的研究部门，收集社会的各种反响并开展研究。

根据1990年公布的一项法令，私人部门可以参与公共工程的建设。出台这条法律的初衷就是因为当时政府用于公共建设的财力非常缺乏。按照规划的需要，当时建设资金的缺口达到120亿美元。即使是现在，每年基础建设投资的缺口仍然达到近1亿美元。这样就需要吸引私人投资参与公共工程建设，把节省下来的财政资金用于更紧迫的需要。这就是当时的现实背景。另一方面的考虑是，请私人来投资，政府给予一定的补贴，同时由参与建设的私营机构向使用设施的人收取一定的费用，做到“谁使用，谁缴费”，也可以构建一个好的机制，做到社会资源的合理利用和社会成本的合理分摊，体现社会的公平。

实践证明，这项改革措施是成功的。从1994到2000年，政府共筹集到48亿美元的公共建设投资，平均每年达到8亿美元。一共有27个出让项目，其中有13个属于建成或在建项目，9个进入开工前的准备阶段，另有5个正在就具体问题进行谈判。

在出让的27个项目中，有8个是机场，计划总投资3亿美元。一个国内机场的中标者要一次性向国家上缴特许运营费 800万美元，按《出让法》，可以连续经营50年。

在某些工程项目着重是社会效益的情况下，比如在经济不发达的农村地区修建水库，财政需要提供一定的补贴。因为从参与投资的企业的角度看，这种项目在短期内是很难收回投资的。

在一个建设计划确定之后，公共事业部要通过多种媒体向国内外招标。当投标人在限定时间内送达标书之后，首先要由业务部门对投标者的资格，包括注册资金、技术能力和过去的信誉进行仔细的审核，然后由政府的公共工程评估委员会组织开展一系列的评估程序。评估委员会一般由公共事业部、财政部和相关政府部门的较高级的官员组成，他们的身份和任期是对外公开的。提高整个招标过程的透明度，从而有效地抑制腐败是智利在公共工程建设中取得的突出的成功经验。

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3、智利电信管理体制的改革。

智利电信管理系统的机构设置是在交通与通信部下设通信管理局（SUBTEL /Subsecretaria of Telecommunications）,它的职能是立法、制订政策、规划和执法监管。

在过去20多年里，政府对电信业发展的政策调控，出现了几次里程碑式的事件，这就是1982年颁布的《电信法》和1987年实行的电信公司私有化，它标志着智利电信业对外开放迈出了最为关键的两步。1987年对电信法进行局部的修订，引入了长途电话的竞争机制，同时建立了一个全国性的电信调控机构；1994年放开了长途通讯业务，客户可以自由地选择通讯公司；1994年颁布《电信公司价格法》；1995年建立了电信发展基金（全民电信使用项目），其主要目的是对少数偏远地区发展电信业提供资助；1999年实现了移动电信的单向收费。

如果说80年代的政策重点是提高原有电信公司的效率，那么90年代的政策重点则是在所有的通讯领域（包括移动通讯）中引入新的竞争机制，让公众可以公平地享受竞争带来的好处。在90年代，智利电信业保持了20%以上的发展速度，最高的1991年和1997年分别达到26.7%，26.2%。1990—2000年的10年内固定电话公司从6家发展到13家，长途电话公司从1家发展到14家，移动通讯公司从4 家发展到5 家。其中外资占了一半以上。英特网企业（ISP）从0发展34家，英特网用户从2000年3月的100万发展到10月份的200万，不到一年就翻一番。

4、电力管理体制的改革。

智利中央政府管理电力的机构是国家能源委员会，它的作用是制订法规，其次是协调和监管各电力企业，以及制订推荐性的计划，而非强制性的计划。目前在智利，从事发电和供电的都是私人公司，智利强调在电力市场的定价过程中引入竞争机制，尽管电力在一定程度上属于自然垄断行业。2000 瓦以下分散用户的用电价格由国家能源委员会统一协调，2000瓦以上的大用户由供需双方直接协商定价。在2000瓦以下散户用电市场，各地价格并不一样。在私有化的过程中政府把发电厂和电网一次性转让给了私营公司，现在经营者也不能随便提价，调整电价要经过一系列的协商程序。

目前智利分南、北方两个大电网，北方电网覆盖首都圣地亚哥及其以北的地区，剩下的部分属于南方电网。但是，每一城市又有自己的分电网。这些电网都是由私人企业经营，它们是采用投标的方式从政府获得经营权。

智利国家能源委员会负责人在分析私有化对电力事业发展的作用时说，私有化对扩大投资和提高服务质量都是一件好事，但是，要把好事办好，还需要做很大的努力。

5、城市公共交通管理体制的改革。

在交通方面，智利已经完全放开了航空运输和海路运输，只有城市的公共交通还是作为一个公共事业部门由政府管理。

在没有开放之前，圣地亚哥的公交车服务质量很差，塞车的现象很严重，市民很不满意。70年代中期政府决定把公交车交给私人运营，一直到90年代初期，政府几乎没有管理。私有化之后，带来了一些好处，车速快了，票价低了，但是也因为恶性竞争带来了一些问题。1992年政府决定加强这方面的监管。现在情况有了一些好转，但是也还有许多问题一时难以解决。当然，政府的有效监管还是有相当大的作用。现在市中心地带由管理部门规定好行车路线。而在中心区之外就只规定行车的大致范围，由司机按自己的判断，自由选择路线，以便尽快到达目的地。监管部门对票价规定了浮动的范围，对车辆的质量，清洁程度，尾气排放标准有了严格的规定，公交管理部门有100多个工作人员定期对运营车辆展开检查。这些措施促进公交车速更快，票价更低，排气更少，服务质量有了较快的提高，显示了政府监管的效果。

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二、智利养老金管理制度的改革

早在1942年，智利就在拉美国家中率先建立了以“现收现付”为特征的社会保障体系。经过20多年的运行之后，这种保障制度的弊端开始显露出来，成为经济发展的负担和社会公平的一大障碍。经过80年代初期的改革，新的以“个人账户”为基础的养老金制度取代了“现收现付”制。这种养老金制度由个人账户、累积型、私人管理和政府辅助这“四大支柱”组成。

第一个支柱：强制性的养老奉献金。以个人账户为基础，每一个参加保障的社会从业人员都

有一个账户，月工资的12.4%要进入这个账户。进账的资金又分成两部分,其中的10个百分点是写进法律的，必须进入个人账户；另外2.4个百分点是根据基金管理公司的决定来提取的，其中1个百分点是为缴费者提供生命保险和伤残保险，剩下的1.4个百分点是公司收取的服务费。另外雇主方还要代职工缴纳相当于本人工资7%的医疗保险和1.5%的工伤保险,所以，全部的社会保障项目加起来相当于本人工资的21%。

第二个支柱：养老金是累积性的,不断进入新的资金以扩大它的基数。由于这种科学的积累和增值机制使养老金的规模不断扩大，不仅可以保障按期支付退休职工的养老金和其它各种保险，而且可以使这项基金成为一种重要投资来源。

第三个支柱:这个养老基金是由私人（公司）管理的，它们相互之间可以开展竞争。通过竞争提高了服务的质量，也改善了基金的经营状况，通过提高基金的投资收益率，使职工在退休后领到更高的养老金（因为这种投资收益主要归缴纳基金的个人所有，累积进入个人的账户）。

第四个支柱:政府的辅助职能。在新的社会保障体制中，政府的最重要功能是运用法律和其它监管手段，保障基金的安全。

由这四大支柱支撑的养老金体制是到目前为止被公认为最科学的制度，它的最好证明是，目前已经有其它8个拉丁美洲国家和东欧的大多数国家借鉴智利的经验，采用了相同的或类似的社会保障体系。

在智利，养老金的投资和管理受到法律的严格控制，投资的方式只能在法律的框架下进行选择。

1、法律规定养老金的投资必须是一种多元的组合。

首先，对养老金的投资方式作了相应的规定，投资比例也有一定的限制。比如，在本国之外的投资不能超过基金总额的16%，投资债券不能超过40%，投资股票也不能超过40%，有12种投资渠道，每一种都有一定的比例限制。

目前全国有8家养老金管理公司，原先有20多家，经过几年的自然淘汰，现在只剩下8家。养老金管理公司的审批是由国家的社会保障管理机构掌握，其基本的条件包括注册资本，服务网络，储备金比例等。对从事养老金管理的公司没有内资和外资的限制。其实目前智利5家最大的管理公司中，有4家是由国外资本控制，比如开展养老金管理业务的西班牙银行，花旗银行，AIG保险公司，都是外国资本。也就是说，进入养老金管理领域并没有“身份”的限制，这一领域是高度开放的，保护职工的利益是通过法律的层面来解决。

2、法律规定养老金必须与管理公司本身的资产严格分开。

为保证养老金的绝对安全，智利的法律规定，个人基金账户往来和基金管理公司本身的账目往来必须严格分开管理。这就意味着，如果基金管理公司希望像小偷一样侵占基金或者它的利润，从财会制度上来说是办不到的。所有由基金带来的收益，除了规则已经指明由管理公司提成的部分可以由公司自己支配外，主要的部分都要归于基金本身，进入个人账户。另外，法律还规定，基金管理公司不能用基金作为抵押获得银行的贷款。

就全国的情况来看，自1981年5月新制度开始实行直到现在，养老金的平均投资收益率是11.4%,而同期银行的平均存款利息是7.1%,政府债券的收益率是6.5%。当新制度刚开始执行时，大家对养老基金的投资收益率预期在5%左右。

在智利，现阶段的最低生活费保障制度与养老金制度衔接的方式是这样安排的：当某个职工可能因为投保时的工资标准太低或投保时间太短而在退休时领不到最低数额的退休金，政府就通过财政拨款补齐这个差额，目前执行的标准是每月130美元。当然，这仍然是一个比目前智利城市社会中实际的最低生活开支的平均值更低的标准，实际的最低生活开支约为500美元/月，130美元/月的退休生活费在实际生活中是非常拮据的。智利养老金管理机构——养老基金管理局——属于政府组成部门，工作人员在80人左右。这个委员会虽然由国家劳工与社会保障部代管，但是可以独立地行使职权。它的负责人虽然低于正部级，但可以直接向总统汇报工作和接受指令，而不受来自劳工和财政部门的干预。

智利的养老金制度之所以成为世界上许多国家仿效的榜样决非偶然，它是在对各种影响效率与公平的因素作出比较之后做出的选择。

第一，以个人账户制代替现收现付制，打破了传统制度中的许多不公平现象。现收现付制下个人的收益与努力脱钩，政府部门对募集到的责任金有很自由的处置权，在制度内滋生大量的腐败，影响了大多数职工投保的积极性。新的制度使个人退休后的待遇与他在工作期间的贡献挂钩。投保者对自己的账户上的基金如何运作一清二楚。所以，新制度与旧制度相比有更大的吸引力，迄今为止，全国1500总人口中有70%加入到新的社会保障体系。

第二，智利社会保障制度改革是整个社会制度变革的一部分。1980年开始实施的社会保障是智利经济自由化和取消政府干预的一项重要改革成果。改革的基本理念是社会保障储蓄管理私人化，即在负责养老金的管理方面由私营公司代替政府运作。竞争压力迫使基金公司有效地管理基金，如果基金公司运营失败，风险净值由基金公司而不是由受益人承担。

第三，新制度很好地解决了基金的安全性问题。基金管理公司是在投保最透明、最了解信息的情况下进行管理和投资运作。国家有一系列法律规范这种运作。此外，智利还建立了风险评级委员会，加强了对养老金的监管。制度安排的另一重要特点是养老基金管理局与基金管理公司（Pension Fund Management Companies AFPs）的职能实行明确分开：养老基金监管局负责规范与监督，养老基金管理公司是法定的经营管理者，代表所有缴款者管理和经营这些资金，监管局作为独立的监督机构，实施对基金的规范与监督。旧制度下，基金的经营管理者直接依附于监督机构，监督机构实际上陷入经营管理的具体事务中，从而干扰了其独立评价的能力，丧失了公正，基金的监督与基金的经营管理两者的混淆正是旧制度监管不力的根源。［中改院赴智利考察团］

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