中国转型时期区域经济发展的建议(二十条)

由中国(海南)改革发展研究院、南京大学、南京市人民政府联合召开的“中国区域经济与社会发展研讨会”于1995年5月14—15日在南京市召开。专家们就中国区域经济与社会发展问题进行了广泛深入的研讨。中改院在自己研究的基础上，并结合这次会议的观点提出若干建议。

一、区域共同发展已成为中国进一步发展的突出课题

1.区域发展的不平衡与行政分割不仅是全国的现象，而且正成为中国经济一体化与社会全面发展的障碍。因此，区域共同发展是应予高度重视的一个重大课题。

区域共同发展有两重含义：一是指区域内共同发展，即同一区域内不同社区的相互作用、影响与提高；二是指区域间共同发展，即不同区域的相互合作、协调与促进。“区域”是人们从事经济与社会活动的一种空间结构。在农业社会，区域概念较多地反映经济活动与行政区划的同一性；在工业社会，区域概念则主要反映城市与周围社区的相互交织。因此，工业社会中的“区域”概念是指有着社会、政治、经济等紧密联系的城市及其周围地区，也即“都市区域”。如何在经济快速增长中促进区域的共同发展是中国转型时期尚未很好解决而又亟需研究和解决的迫切问题。

2.科学分析不平衡发展的基本现状，不宜夸大不平衡发展可能造成的后果。

1978年以来，中国的改革开放率先对区域经济政策进行了重大调整。改变了过去偏重内地建设的地区均衡发展政策，转向了采取偏重经济效益较高的沿海地区的倾斜发展模式。国家先后实行了一系列改革政策，从投资和政策等方面倾斜沿海。资金、人才等生产要素在比较利益驱使下，大量流向东南沿海，增强了该区域经济的活力，刺激了该区域经济增长，使沿海区域经济呈现出日趋活跃的态势。沿海地区经济的快速增长首先实现了占中国人口近一半的整个沿海区域的共同发展，并在一定程度上拉动了中西部的发展，从而推动和促进了整个中国经济的快速发展。

由于沿海地区独特的地理、资源、气候、人文历史条件，具有较好的经济发展基础，加上这些年已经形成的经济快速增长的先发优势，今后相当一个时期内追逐高回报的一部分资金会继续流向东南沿海。因此，我们必须看到不平衡发展是一个客观存在，并且有进一步扩大的趋势和可能。如何判断中国现阶段区域不平稳发展的现状及后果，中国的区域不平衡发展在多大程度上是适度和合理的?如何在不影响东南沿海经济发展势头的同时加快中西部的开发，如何由不均衡发展向均衡发展过渡，进而寻求共同发展的平衡解，需要在科学分析基础上找到对策。我们既要注意研究与解决不平衡发展中的各种矛盾与问题，又不应夸大区域发展已经和可能带来的问题，妨碍改革和经济发展。

区域经济的不平衡发展在改革开放的一定阶段是难以避免的。我们的目标是在不平衡发展中寻求共同发展，在共同发展中逐步实现向均衡发展的过渡。这是一个长期的过程，对此应当有客观的认识。对于不平衡发展加剧对我国经济社会稳定带来的负面影响要有准确的估计。虽然发达与不发达地区作为现代社会发展中重要的二元结构问题，在发展中国家与发达国家都存在，但由于不同的国家有其不同的国情，其可能产生的影响是不一样的。解决这一问题的难点在于如何恰当处理“效率与公平”、“近期与长远”的关系问题。

3、今后一个时期(5—10年)内的主要矛盾，仍是不平衡发展。

今后一个相当长的时期内，不平衡发展仍是中国区域经济的主要矛盾。尽管我们的目标是共同发展，但共同发展不等于同步发展。经济发展的区域差异是历史和现实多因素作用的结果，是经济发展必须面对而短期内又难以完全改变的事实。由于中国区域间的严重不平衡，不承认差别就会在一定程度上限制区域间的发展。中国十几年经济的发展一直本着充分调动一切可以利用的资源，尽可能地加速发展经济，能快的地区则快的原则，承认和容忍一定程度的区域发展差异，同时又力求把区域发展差异控制在既能激励整个经济的高速发展，又能保持经济秩序和社会秩序相对稳定的水平。因此，有差别地推进区域经济乃是从中国实际出发的现实选择。但与此同时，要正视不均衡发展带来的负面影响，变地区倾斜政策为产业倾斜政策。在这个过程中，通过宏观政策的手段，在不平衡发展的基本格局中，逐步实现向区域间均衡发展的过渡。

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4、把全局经济的不平衡发展化解为区域经济发展的合理格局。

我国面临的主要矛盾是要大力发展经济，保持经济的持续快速增长。在区域经济发展中，仍要贯彻效率优先的原则，把经济发展的有限资源在空间上实行最优配置，优先发展优势地区，实现国民经济总体效益最大化，同时又兼顾区域间的公平，通过国家财政的转移支付，加大对相对落后地区的主要产业、基础部门的投入，强化其自身发展机制，以带动经济的全面增长，进而形成一个不平衡发展的合理格局。

我国东、中、西部的不平衡发展是一个长期性的问题，有其客观必然性。问题的关键在于各个区域间形成合理的经济发展圈，即把全局性的发展不平衡转化为区域间经济圈的均衡发展，形成区域间优势互补，再由区域经济的合理分工走向全国经济战略的合理布局。

5、注意研究和解决不平衡发展向均衡发展的过渡问题。

在中国经济由计划经济向市场经济转型时期，各地区人均收入和经济发展差距拉大，是经济发展过程中难以完全避免的经济社会现象。如何解决及何时解决这一问题，我国存在迥然不同的认识。有的认为，不要怕地区收入差距拉大，一部分地区先行发展，主张不平衡战略，现在不要急于解决不平衡发展问题，等到下世纪初再说。有的认为，要抑制地区收入差距过分拉大，着重解决落后地区发展，实行积极平衡发展战略，主张现在就应着手解决不平衡发展问题，否则愈拖问题愈大，矛盾愈尖锐，拖到下世纪再解决就晚了。甚至有人认为区域发展不平衡有可能很快导致严重的政治、经济及社会问题。实际上，这不仅仅是两种发展思路之争，而且是中国经济转型期两种利益代表者之争，前者更多地代表发达地区的利益，后者更多地代表欠发达地区的利益。出现上述争论是十分正常的，这反映了改革以来利益格局的新变化，各地方利益集团都在千方百计地影响决策，进而追求区域经济利益的最大化。

不容忽视的是，对于中国这样的大国而言，由于区域间经济实力的重大差距有可能导致一些经济社会的问题。而且由于发展不平衡导致的大规模劳动力区域流动（每年有８000万人，并呈逐年加大趋势)，也确实带来了一系列社会问题。因此，在经济转型时期，必须把缩小地区差距提上议事日程，尽可能在缩小地区差异中减少社会震荡，为经济社会的平稳过渡创造良好的宏观环境。

二、区域发展与经济一体化

6、建筑都市圈是构建共同市场的有效办法。

 区域共同发展的重要途径是构建都市圈。如长江三角州都市圈、珠江三角洲都市圈与环渤海地区都市圈等。原有的行政性地区分割阻碍了协作的有效开展，而建立社会主义市场经济体制，迫切需要形成统一的市场。构建都市区域的经济意义主要是促进区域间共同市场的形成。

7、加速推进区域一体化，降低交易成本。

诺贝尔经济学奖得主科斯根据他创立的交易成本学说提出了外部经济内部化的理论：企业与多个企业交易，产生较大的交易成本。通过产权调整，将外部成本内部化，便可降低交易成本。将这个理论推广到区域经济，便可发现，由于行政分割，区域与区域间处于外部经济，由此带来的交易成本很大。一方面两地的产业结构长期同构化，产业相似度高，由此产生部门内的过度竞争，竞争费用太大；另一方面区域间相互封锁，各自的保护成本太大。特别是两地势均力敌时，两地竞争两败俱伤。一体化即内部化，区域一体化后，区域间的外部交易变成内部交易，交易成本便可大大降低。外部竞争变为内部协调，竞争费用便可大大降低。因此，区域一体化所形成的合力不是两者力量的简单相加，而会产生更大的生产力。

8、提高经济区域市场化、科技化、规模化和外向化的程度，推动经济区域联合开发向高水平、深层次、宽领域、全方位的方向发展。要进一步打破地区之间、部门之间、行业之间仍然存在着的程度不等的分割封闭状态，充分利用国内国外、区内区外两个市场、两种资源，真正实现资源配置优化，优势互补，共同发展，增加区域协调。因此，一要积极创造条件，在继续发展区域内原有的商品、物资、资金、科技等大市场的基础上，争取多培育几个具有全国性影响的专业市场，以增强经济区域的吸引力和辐射力。二要组建和发展以企业联合为主体、跨地区、跨行业、跨所有制、综合型多功能的新型股份制集团公司，让这些经济联合体真正起到联合开发的纽带作用、宣传区域的窗口作用和对外开放的骨干作用。三要共同努力进一步制定和落实生产要素合理流动的政策法规和工作机制，为经济区域联合开发创造更好的外部环境。四要巩固和发展现有行业网络组织，同时根据形势变化的需要，调整和增设行业网络，如建立区域高新技术开发区网络等，以拓展和丰富经济区域新内涵。

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9、区域一体化的关键是进行企业制度创新，优化竞争机制。

由于长期存在的行政隶属关系的分割造成的思想障碍和体制障碍，便产生了一体化的成本。只有当一体化的效益大于一体化的成本时，一体化才能成功。降低一体化成本的关键是进行制度创新，冲破一体化的思想和体制障碍。制度创新包括：企业制度创新，即拆除各种市场壁垒，建立共同市场，实现市场资源共享。优化竞争机制，弱化地区间的竞争，强化企业间的竞争，区域间的相互依赖和企业间的相互竞争则是一体化经济发展的动力。

10、区域发展必须处理好极化与扩散的关系。

从历史经验看，一国在经济起飞的初期，通常以发挥极化效应为主，即主要是接受国际转移的商品、产业、资金、技术，经过相当一段时间的积聚后才开始发挥扩散效应，不仅扩大向国外输出商品，而且逐渐向国外转移产业、资金、技术。中国要在世界经济第四次长周期与第五次长周期交替过程中占据有利地位，必须尽可能缩短极化过程，使极化与扩散交替进行，在极化效应与扩散效应不断交替作用下增强综合实力和对国际经济的影响力。中国是一种多元经济结构，既有经济较落后的广大农村地区，也有经济较发达的东部沿海城市化地区；既有较低层次的劳动、资本密集型产业，也有较高层次的技术、知识密集型产业，因而具备了在极化的同时就进行扩散的现实可能性。为有效地实行极化与扩散的有机结合，一方面要充分发挥动态比较利益高和潜在市场容量大的优势，大量吸引国际的资金、产业、技术、贸易向中国转移，在世界范围内产生巨大的极化效应，使中国经济保持持续高速增长，增强整体经济实力，逐步成为推动世界经济发展的新的增长极；另一方面，要分层次、分阶段强化扩散效应。首先，要加强国内发达地区向欠发达地区的产业、资金、技术扩散，沿着经济中心城市——经济发达地区——经济欠发达地区的线路，将国内发达地区部分较低层次的产业和接受国际转移的产业以及资金、技术，分层次地逐步扩散和辐射。通过这种扩散提高中国整体经济技术水平和产业结构层次，在全国形成合理的区域经济分工格局。其次，要通过加强与国际的分工和合作，在接受转移的同时，扩大劳务输出、对外贸易、海外投资和技术，在与亚太区域和其他地区国家实现共同繁荣中发展和壮大自己。

11、按市场经济原则促进区域经济发展。

中国经济转型时期，一切必须有利于经济的市场化。区域经济的协调发展也不宜采用更多行政手段，而主要的是按市场经济原则办事：

——在适当加强中央宏观调控的情况下，通过市场经济的手段，例如建立统一的市场或区域共同市场，形成区域间的优势互补。

——尽管区域发展不平衡已成为中国经济进一步发展的不容忽视的问题，但仍要坚持效率优先、兼顾公平的市场经济原则，推进区域经济发展。

——在充分竞争的基础上形成合理的区域经济布局，而不应搞“拉郎配”。

——区域经济发展应着重强调市场协调，优势互补，防止区域经济发展中的行政化倾向。

三、投资自由化对区域发展的影响

12、准确判断外来投资对中国区域经济的影响。

促进贸易与投资的自由化实现共同繁荣是亚太区域国家共同努力的目标，外来资本投入已成为影响中国区域经济及整个宏观经济的重要因素。

自从８０年代以来，世界经济一体化进程加快，突出表现在：国际直接投资增长的速度超过了国内投资，跨国界的金融交易增长速度超过了国内的金融交易；跨国公司的海外经济活动不断膨胀；由于电子计算机的发展，资金和技术等生产要素在国际上的流动大为便利。因此无论是发达国家还是发展中国家，都把引进外资作为经济持续发展的重要条件。

我国的对外开放战略是以区域开放为先导，以吸引境外资本直接投资，举办外资企业为核心，以对外贸易发展为主线，以国民经济融入国际经济体系，通过国际经济力量促进国内经济增长和产业结构升级为结果的。国际资本总是寻找最有利的投资场所，许多国家包括发达国家都在千方百计吸引外资，相对于世界经济的不景气，中国经济的持续高速增长提供了吸引外资的极好机遇。尤其是东南沿海地区得益于天时、地利及政策优惠，为外资的大量流入创造了良好的条件，从而促进了东南沿海尤其是经济特区的高速增长。外国投资较多地集中在东南部，为经济发展不平衡推波助澜，确实给中国的区域经济发展及有效地进行区域差别的宏观调控带来了新的课题，需要认真研究。

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13、利用产业政策引导外资更多投向中西部。

应当看到，外来投资对区域经济发展确实起到了重要的拉动作用，中国沿海经济的快速增长与外来投资的密集投入呈正相关。外来资本不投向东部，并不必然投向中西部。外来投资存在一个梯度发展问题，随着沿海经济发展到一定阶段，尤其是中西部投资环境的改善，中西部的资源开发优势会增加对外资的吸引力。因此，要更多地考虑通过产业政策来引导外来投资向内地倾斜，以利于中国区域经济趋向均衡发展。

面对国际间对外来投资竞争的加剧，我国宏观经济政策调整要利于更多更好地利用外资，加大吸引外资的力度。同时，在区域经济发展中，要把引进外来投资同走向国际市场相结合，走出“借鸡下蛋”之路。

14、经济特区在中国区域经济中的特殊作用仍应受到重视。

五个经济特区所在的华南经济带连接港澳台，连接亚太地区，成为当今世界经济发展最活跃的经济圈。经济特区在中国区域经济和整个经济发展格局中的地位和作用是任何地方在短期内都难以替代的。

经济特区实行某些特殊的优惠政策的出发点，是让经济特区率先面向国际市场，参与国际间的平等竞争。这是我国当时历史条件下对外开放的基本国策，是我国参与国际平等竞争的需要。中国的对外开放是多层次的，中国经济与世界经济的接轨需要逐步推进。中国是一个大国，各地的情况千差万别，不同区域的开放会形成不同的效应。经济特区由于过去已有的开放基础和区位优势，能够起到连接内地与世界经济的桥梁作用。同时，经济特区一直是我国对外开放的窗口，从这个窗口可以窥见我国对外开放政策的走向。国外投资者和世界各国已把经济特区作为中国开放政策的晴雨表，经济特区政策的变化，对我国对外开放的形象和国外投资者的信心影响极大。

当前整个世界出现了开放的新格局，贸易自由化和区域经济一体化的趋势更加明显。1994年亚太经合组织的《茂物宣言》宣布：“不迟于2020年在亚太地区实现自由、开放的贸易和投资这一目标。”欧洲共同市场的建立，美、加、墨自由贸易区的形成，中国大陆与港澳台经济协作区的逐步形成以及经济一体化的发展，都显示了这一世界趋势。我国经济特区作为一种更高程度开放的模式，在引导中国走向世界统一大市场、参与国际经济循环中，将起到重要的沟通、桥梁和示范作用。我们应当把经济特区的发展，放在整个世界开放的大格局中来考虑。世界经济形势的发展逼迫我们必须按照国际惯例，提出经济特区发展的更高目标，真正让经济特区率先参与世界范围内更高层次的平等竞争。这是中国坚定地实行市场经济原则，加快走向国际市场的正确选择。

经济特区是实现我国宏观经济政策的重要工具。在新形势下，经济特区作为宏观政策工具的作用仍然存在。我国在经济特区目标设定上，同世界上许多经济特区都有重大区别。我国经济特区原定的“窗口”和“试验田”目标，在很大程度上已经实现。今后经济特区的发展，要更加突出宏观经济政策工具的作用。尤其是经济特区的经济转型政策目标，比过去更加突出，更具有实质性。

四、继续在区域非均衡发展中实现共同发展

15、效率优先原则是中国国情决定的必由之路，应当继续坚持。

增长极理论的实质就是强调区域经济的不平衡发展，把有限的稀缺资源集中投入到发展潜力大、规模经济和投资效益明显的少数部门或地区，使增长点的经济实力强化，同周围区域经济形成一个势差，通过市场经济机制中的传导媒介力量引导整个区域经济发展。中国在改革过程中，首先通过经济政策在沿海形成了一系列经济增长极。沿海地区的发展又具有吸引和扩散作用，从而带动了其他地区的发展。

区域倾斜发展政策体现了效率优先原则，是中国国情决定的必由之路。中国经济发展面临的基本情况是资源总量并不丰裕，人均占有率很低，资源结构不合理，资源质量不高。中国经济发展必须立足于提高资源的利用效率，因此优先发展优势地区，实行效率优先，同时兼顾公平。正确对待区域发展的不平衡，并且容忍适度的区域发展差异，在倾斜发展沿海经济的基础上，拉动中西部的发展，是中国改革取得成功的重要原因。当然效率优先应以地区间的经济差距在落后地区的可承受度和不发生大的社会矛盾为界限。

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五、充分发挥城市在区域经济社会发展中的作用

16、今后中国经济社会的动力主要应是城市化推动，而非工业化推动。

80年代中国经济社会的重要动力是工业化，今后中国经济社会发展的重要动力是城市化，尤其要依托中心城市优势，实现经济区域联合。我国目前就城市化水平而言，与相似发展程度的国家，如印度(36%)、印尼(35%)、马来西亚(43%)等相比，明显偏低。我国城市的发展滞后，已经制约了经济发展。城市化的滞后导致我国乡镇企业的布局过于分散，失去了工业企业相对集中的“集聚效应”。而城市化滞后，第三产业发展不快，人们的生活方式也难于优化。从我国工业化进程看，城市越集中，规模越大，经济效益越好。

沿海发展战略应由工业化整体推进经济增长，转入城市化推进经济增长。城市化的重点是产业的重新按排，城市应成为市，而不是制造业中心，城市应重点发展第三产业，工业应向城市周围农村转移。

17、大城市是区域经济与社会的发展极，需要加大城市规模。

过去我们只对中小城市提“发展”，而对大城市讲控制，从而导致大中城市增长率明显低于小城市与小城镇数量的增加。大城市是区域经济与社会的发展极，大城市也要积极发展。现在许多城市带动不了周围的小城镇与农村，好比“小马拉大车”，其原因在于城市规模过小。外国城市人口规模在工业化加速时期，一般25年左右翻一番。例如，1875—1900年，纽约人口从190万增至343、7万，东京从78万增至149、7万，彼得堡从76、4万增至126、5万，这些城市的人口都翻了一番。我们可以选择20—25年翻一番的发展速度为目标，对现有中心城市进行超前规划与有效管理。

18、协调城乡关系对区域发展具有迫切性。

在区域经济发展中，城市与农村、区域与区域不平衡同时并存，就现状而言，协调城乡关系对区域经济的发展更具迫切性。城市经济应逐步适应农村经济市场化的要求，国有企业应在改革中增强消化农产品价格市场化的能力。

在区域经济发展中，要逐步实现由农业反哺工业向工农业等价交换转变，进而达到工业反哺农业。在城乡关系问题上，宏观经济政策要避免城市化倾向。在协调农村与城市关系中推进区域经济发展。

六、区域经济发展与社会发展

19、重视经济发展、忽视社会发展是区域发展中必须着力解决的突出矛盾。

区域经济与社会不平衡发展是我国目前的一大问题。在改革和发展的初期选择经济社会非均衡发展模式，有助于启动经济发展，并且为经济社会全面发展创造良好的结构性基础。但实施经济发展优先的战略也带来了一个较为显著的问题，即社会发展相对滞后，而社会发展的滞后加剧，就会在较长时间内损害经济的持续发展，经济发展为导向的经济社会非均衡发展模式的合理性就会在时间的侵蚀下变成非合理性。因此，从长期看，社会发展应该与经济发展取得均衡，两者之间只有逐步达到一种基本的均衡，才能使发展达到整体满足的程度。

国际上有一种提法叫“增长以外的增长”，意即不能光讲经济数量指标，而应包括生活质量等社会发展指标。因此，经济与社会协调发展对于区域经济至关重要。

20、制定科学合理的经济社会综合规划，扩大区域文化认同。

加强都市区域的经济社会综合规划，是实施经济社会协调发展的需要。同时要扩大区域文化认同与融合，是区域经济共同形成的必要环节。欧洲共同体以欧洲文化及西方基督教为共同基础，共同文化也促进了大陆、香港、台湾以及新加坡和其它亚洲国家的华人社会在经济关系上的急速扩张。而与此相对照的是不管日本与其他东亚国家发展的贸易与投资联系网络如何增强，而文化的差异抑制或阻断了日本倡导像欧洲及北美的区域性经济整合。因此要充分认识到文化共同体是经济整合的先决条件。

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