德国、意大利电信在竞争中快速发展

——中国（海南）改革发展研究院课题组赴欧洲考察分报告之一 (摘要）

作者：执笔人：唐新林  

一、德、意电信改革与发展的背景

德国和意大利两国的电信业发展和体制改革，除了受日益加速的技术进步和全球经济竞争的促进和影响之外，作为欧盟的成员国，这两个国家电信改革和发展进程与欧洲经济一体化进程有密切的联系。

鉴于美、英等国在电信业市场化方面的经验和电信部门在现代经济中的重要性，欧盟在所有成员国中推动相关的市场开放。尽管首先开始市场开放的不是欧盟，但欧盟成为在世界范围内进行市场开放的最有力和最顽强的倡导者。

欧盟推进世界范围内的电信市场开放是同追求建立欧洲内部市场的政策相联系的。欧盟的部门特别立法集中在电信领域，通过民营化和市场开放的形式产生了深刻的变化。欧盟的管制框架是基于可以观察到的现实情况，即电信部门的发展主要是由私人部门来推动的。

因而，政策制定者的任务主要是着眼于为私人投资的实现尽可能地提供激励，而公共部门的任务主要是制定管制规划和避免市场失灵。

从1997年5月开始，欧盟委员会对成员国在电信部门实施市场开放的情况进行定期监督（《电信管理一揽子计划实施情况的报告》），并挑出不能及时实施市场开放指导性文件的国家，在某些情况下最终实施一些干预措施。所有的成员国被要求建立一个国家管理机构，其中关键性的问题是保证这个国家管理机构的独立性，特别是在现有经营者为国家拥有的情况下，这条原则非常重要。

过去，电信部门由国家来经营是基于一系列的理由，如为电信基础设施和新技术提供必须的长期投资；作为自然垄断产业实现其规模经济利益；确保普遍的服务。然而近些年的变化，使这些理由很难被得以证实。国家在为电信基础设施提供所必需的投资越来越力不从心；电信业也不再被看作自然垄断业；普遍服务的新的方式的出现也表明政府不是提供普遍服务唯一的途径。实际上，导致电信市场化的最重要的动因是国家所有权在以较低价格有效地提供高质量服务方面是失灵的。

二、德国、意大利电信业改革和企业发展

德国电信业市场化的第一步是将政府职能和企业职能分离, 一分为三，将这些职能分别交给了电信公司(Telecom), 邮政服务公司 (Mail Service) 和邮政银行 (Postbank)。对终端设备和除了声音传送服务之外的电信服务的垄断也得到了市场自由化的改造，但其中德国电信公司 (DT) 对线路网络和声音传送服务的垄断却被保留了下来，竞争者只能通过租用的线路提供服务

市场化的第二步进行了组织方面的企业化改造，这对潜在的竞争者和顾客几乎没有多大影响。自1995年1月1日开始德国的邮电新体制是：联邦政府下设联邦邮电部（管制委员会与其共存），联邦邮电部下设联邦邮电管理局，其下分别设有德国邮政股份公司、德国邮政银行股份公司、德国电信股份公司。根据德国1989年7月1日生效的电信法规定，邮电部是政府邮电主管部门。它代表政府对整个邮电系统进行监督、协调和管制。而管制委员会由32名联邦各州代表组成，其中16名来自联邦议院，另16名来自联邦参议院。管制委员会行使其前身机构--基础设施委员会的一切职权，有权与邮电部长共同协商电信政策和电信管制事宜。

电信改革的第三阶段是由于欧洲联盟要求对电信服务的垄断必须在１９９７年１２月之前取消，因而建立了一个新的管理框架。在1995年7月，原联邦邮电部（BMPT）提出一部电信管理法案的初稿，并于1996年7月通过，奠定了德国电信业改革与发展的基础。

同大多数国家一样，德国电信市场发展最快的是新兴市场，如移动通讯；同时，新兴市场也是私人投资进入较多，竞争较为充分的。德国的经验表明，电信业如何减少其垄断比例，是非常难的。如何打破垄断，应在随技术进步而产生的新的市场上，如移动通信，可给不同公司不同频率展开有效竞争，而固定网络有较长的垄断历史，不宜打破垄断。

意大利电信业的特点是有一个合法的垄断公司的存在。主要是由于来自欧洲委员会的压力，这种垄断最近被部分的取消了。在1991年，对终端设备的垄断被取消了。在1993年，为了将企业职能同管理职能分离，负责提供好几种长途电话的国营公司ASST出售给了Sip公司（即现在的电信公司），这家公司是国有的电信垄断公司。最后，在1995年3月，欧洲联盟90/388/EU号要求开放除了声音电话之外的所有电信服务市场的指令（European Directive90/388/EU），在拖延了五年之后，终于被意大利国会通过了。

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在意大利刚刚进行了市场自由化改革的电信市场中，最新加入市场的竞争者在挑战意大利电信公司的竞争中进展缓慢，但随着意大利电信行业管理机构的组建和为新的公司发放经营许可，这种局面正在发生改变，并且出现了许多与德、法、美等国企业合资的公司。

三、德国、意大利电信管理体制

1、德国的电信管理体制目前是由电信管理局作为独立机构承担市场监管的职能；经济部设有电信管理司，与电信管理局分工明确，独立运作

德国电信管理局1998年1月1日成立，300多名职员，是经济部的下属机构和专业局。但在具体职能上，德国电信管理局有相当大的独立性。电信局与经济部之间的独立关系，主要体现在两个方面：一是预算，二是编制。

德国经济部设有邮政管理局，但它与电信管理局有很大的区别：经济部的电信管理机构主要职能一是制定法律，二是处理国际上的关系（如同欧盟），同时也对电信局有管理关系。但自电信管理局成立以来，该局除了在邮政问题上对电信管理局下过一次指令外，两者的职能区分还是较清楚的，分工明确。电信管理局负责具体的行业管理和技术工作。在立法上电信管理局也可以同经济部电信管理部门议定、协调，对法律进行解释。

发放经营许可证是电信管理的通用手段。德国针对不同的对象设有几种不同类型的许可证。其中3号证是针对传输网络的，现已发放365个，有的是地区性的，不是全国的。除德国电信公司外，其余都是私人的；外来投资占控股地位（50%以上）占50%。4号许可证是发放给通过自己的网络提供语言服务的公司的，目前已发放152个。

欧盟98/10/EG对电信普遍服务作了规定，对所有成员国有约束力。即居民不论在何地都应享受一定电信服务的权利。服务的价格应是老百姓可承受的。这点反映在德国电信法中：第17条规定了公共服务的价格；第18条规定，市场失灵的情况下，管理局干预保证偏远地区的服务；第19条规定，在市场中占统治地位的企业有义务为偏远地区提供服务，或者提供资金由别人提供服务。

为了保证电信局的独立性，法律制度上有一些规定。比如，如果对电信局的决定有异议，不可能通过行政，而只能向法院提起讼诉。在法院未正式判定前，电信局的决定都是有效的，而不是中止。

通过法院进行裁定而不是通过政府容易使外来投资者形成好的预期，增强投资信心。

2、意大利电信管理体制的特点是由通信部和电信管理局共同行使管制职能。

意大利电信管理机构（AGC）是根据249/97号法律组建的，并于1997年7月31日开始运作。这个机构的管辖范围十分广泛，包括对整个通信系统的管理（电视，电信和新闻媒体）。这使它成为欧洲管辖范围最广泛的机构。在1998年7月22日，AGC开始全面的运作，执行下列使命：

联网市场管理；制定频率使用计划，然后由交通部分配给电信服务公司；发放许可证和授权书；号码分配和管理；收费率管理；查证有SMP（特别多种风险保险）服务公司的会计制度；在移动电话服务部门的竞争；服务质量；发布有关电信市场的信息。

电信管理局既不同于政府部门，又不同于完全的市场组织。有一定的自主权发挥独立的职能。在财政上也是独立于财政之外的，不依赖于通信部的投资。首先，电信管理局委员会的提名，8个委员是议会的后选人，电信管理局的主席由议会主席来委任。（意一般机构是5个委员，电信管理局有8+1个成员是为使成员多元化）。8个委员之间无权力差别，都是由议全选举出来的。如果8个委员由政府任命，政府解散后会影响稳定性，而由议会民主选举，有7年不短的任期，具有稳定性、连续性，保征政策的稳定和规划的持久。电信管理局委员会的8名成员是全职的，不兼任其他工作。委员会内部的分工也不是非常专业的，而是反映了一种综合性的特点：有来自司法部门的，也有来自通信传媒方面的专家。电信管理局（委员会）有义务每年6月份向议会报告财务情况。

电信管理局与通信部在职能上是互补的关系。有些职能，如发放许可证是由两家共同管理的。通信部制定方向性的、全局性的规划，电信管理局负责具体的执行，前者的规划影响后者的行为。

关于许可证的发放和管理：

许可证的发放基于两个原则：一是企业的特点，二是对企业的评估，必须有稳定的资金状况、组织结构有弹性，能够提供最大的服务及最低的成本和价格，有合理的人员技术组合。所有许可证只要不是涉及紧缺资源的，电信管理局都可以决定。

电信管理局的组织结构中，最主要的部门有三个，即规划办公室、监控办公室和后期服务部门。规划办公室是较重要的职能部门，尤其是在电信改革的起步阶段，负责制定全国电信发展的总体规划，同时负责与欧盟的相关联系和关系的协调。监控办公室负责电视通信的监控。后期服务部门负责改革后期的服务与协调，主要职能有司法、科技和培训三个方面。

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四、德国、意大利电信改革相关立法

德国目前的《电信法》颁发于1996年7月25日，修订于1996年10月。共分13个部分100条。它的主要内容除了适应于本国的发展情况外，实际上也体现了作为成员国，德国对欧盟委员会建立欧洲统一市场和电信发展规划的执行情况。到目前为止，这部法律仍是德国电信管理所依据的根本法律。

这部电信法总则部分说明立法的目的：通过对电信部门的管理，促进竞争，保证适宜的和足够的服务遍及全国，提供频率的管制。实施管理的目标是：（1）在电信和无线通信领域保护使用者的利益，同时维护电信的保密；（2）在农村和城市地区确保电信市场的公平机会和有效竞争；（3）确保遍及德意志联邦共和国的基本电信服务（普遍服务）的合理价格；（4）促进公共机构的电信服务；（5）确保频率有效地、不受干扰地使用；（6）保护公共安全利益。

这部电信法第十部分对管理机构的设立、组织、职能、权力等做出了详细的规定。德国目前的电信管理体制正是基于这些规定基础上。此法还规定电信管理局应设立顾问委员会和专家咨询委员会。

顾问委员会有以下责任：顾问委员会应向联邦政府提交关于管理局局长和副局长人选的建议；顾问委员会应根据有关规定参与执行决定；顾问委员会应有权要求在执行管理目标和保证普遍服务上采取措施；管理局应在6周内对顾问委员会的要求作出决定；顾问委员会应有权得到管理局的信息和建议；管理局应向顾问委员会提供信息；顾问委员会应对管理局撰写活动报告提出建议；在制订频率使用计划时，应征求顾问委员会的建议。

管理局可组建专家委员会以便对管理问题准备决策或发表意见。委员会的专家应有电信和邮政方面的经济、商业管理、社会政策、技术和法律的专业经验并有相应证书。为履行职能，管理局应给予持续的科技支持，特别包括：（1）对国内外邮电业的经济、商业管理、法律和社会发展方面定期的评估。（2）为许可证发放、普遍服务的结构、主导供应商的管理、开放网络的管理规则、个人电话与公共电话网的连接、编号和客户保护所作的准备及进一步发展的科技基础。

五、德国、意大利电信改革与发展的启示

德国、意大利两国电信改革的路径实际上展示了80年代以来国外电信业由垄断走向竞争、由国有控股逐步走向民间投资、由国内向国外开放的基本脉络。德国、意大利等国电信改革给我国电信改革可提供的启示和借鉴是：

1、强化竞争是发展电信业的基本政策。一是电信技术进步很快，电信业正在和计算机、媒体产业融合，电信业务已无法垄断，而且会由于人为的垄断窒息技术进步、阻碍更广泛的经济和商业扩张。二是实践和理论分析都证明垄断会降低效率，只要可能就应打破人为的垄断。

竞争是提高中国电信企业竞争能力的基本条件。中国即将加入WTO，电信业迟早要对外开放。首先要有国内竞争，没有国内竞争锻练，立即面对国外竞争，代价必然巨大。

2、政企分开。这项工作至少包含：(1)全系统企业化，从国家到地方，中国电信的经营性资产、业务完全从邮电管理部门中独立出来，以此为基础组成真正的企业。(2)邮政和电信分离。这是电信部门企业化的前提。(3)政策性的普遍服务业务和一般业务分离。(4)建立中国电信按业务（长话、市话、移动通信、非话业务等）和按地区分别核算的体制，公布分别核算的资产、财务损益数据。(5)明确各项业务交易规则。基本原则是按市场价格进行交易。

3、完善和加强电信政策法律的制定和立法工作。基本电信法的立法工作，必须吸收独立的专家参加。组织有外部专家参加的独立的电信政策审议会，定期评估现行的电信政策及法律，提出政策调整建议。

4、不对称干预应是电信业竞争政策的基本原则。所谓不对称干预，即政府对不同电信企业实行待遇有所不同的管制，主要是对基本和重要业务的新进入者要实行比对原来的垄断经营者更优惠的待遇，以利新进入者较快发展。当然，长期实行"不对称干预"会扭曲价格信息，恶化资源配置。当满足一定条件，如新进入者的市场份额达到一定比例后，应改不对称干预为中性的干预政策。

5、建立有利于竞争和扩大电信消费的资费政策。 (1)实行允许新进入者资费较低的资费弹性管理政策。(2)降低新电信业者的入网接入费用。(3)给各种电信服务批发商较大的价格折扣。(4)制定结合市场份额判断是否有不正当竞争政策。（执笔人：唐新林）

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