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海南东方、澄迈、秀英(县、区)的调查
3月26日、29日和4月1日，中国海南改革发展研究院农村土地课题组在海口市秀英区、澄迈县、东方市三地，以小型座谈会的形式就土地使用权立法问题征询各市县、区政府的有关领导，农业局、林业局、国土资源局、水利局、信访、司法等科局的领导和干部，以及乡镇干部和承包农户的意见和建议。座谈发言反映了市县、区乡镇政府及农民群众对农村土地承包经营管理的要求和期望。
A.农村土地立法的必要性
现行的有关农村土地管理的法律很多，比较分散，包括土地法、农业法、森林法、水土保护法等等，这些法律并非农村土地管理的专门法律，因此，法律规定过于笼统，条文不够细化，难以操作；同时，不同立场对法律条文有不同理解，弹性大，有分歧。
现行法律不完整，比如，新土地法关于国有土地和集体土地的界定仍不清楚，实施细则也没有具体化；农村土地使用权到底包括哪些权利，有哪些义务，怎么管理和规范，确实需要有一个完整的法律。
要实行30年、50年不变政策，客观上需要完善、固定的法律做保障。
B.当前农村土地管理中的问题
(1) 土地管理机构多，职能分工不清
管理机构很多，有农业局、国土资源局、城市规划局等，但职能分工不清晰且不够合理，在管理过程中容易出现机构冲突，影响管理效果；而真正对农村土地经营管理有发言权的农民却只能被管理。承包土地该不该调整，可不可以征用，能不能收回承包地再高价发包，租不租给外村人等等农民基本上不能做主，这些权利被基层政府及村委会分享了，农民利益最容易受到伤害。
(2) 土地征用的矛盾比较突出
其一，国家建设及地方经济发展都需要征用土地，因此土地征用比较频繁且不可预测，给农民带来土地无法稳定的隐患。他们说，土地使用合同中规定承包土地可以征用，农民必须无条件接受土地征用。征地使农民基层干部产生疑虑，认为30年不变根本做不到，因此，投资土地的积极性不高。其二，土地从规划到征用，没有农民参与，没有充分考虑农民的利益。其三，很多有生产效益的土地被征用后，长期没有开发使用。经常出现这样一种局面：被征后的土地长年得不到开发，又不允许农民在上面生产，造成土地被荒废，经济效益受损失；有时农民自发地在被征用而抛荒的土地上耕作，又引发土地纠纷。虽然有规定，征用土地3年后必须开发，否则收回土地，其实土地一经征用就很难收回，即使能收回，但多年不开发使土地变荒，就算回到农民手中，农民也舍不得投资重新开发。其四，征地价格普遍很低，农民得到的补偿与土地的生产效益相去甚远。征地过程中农民也有讨价还价，但多为形式，大多情况下，价格是土地管理部门定死的。过低的征地价已引起农民的不满。土地按规划被征后多用于建工业区等非农业方面，对邻近征地周围的生态环境、地力等造成破坏，影响土地生产效益。
[page]在征地过程中需要解决的问题是：
1征地的对象是所有者，但利益受损的主要是使用者，征地时农民是否有权提出自己的意见，有无渠道和办法抵制不正当的和非法的征地？
2在市场经济条件下征地价格是否应由市场决定？
3征用费应交给谁？是否可以按比例分配？特别是地方政府征地，土地的税费很难减免，造成许多难以解决的矛盾。被征用的土地其税费负担应如何核减？
4征地开发者对开发土地产生的不良影响是否应负一定的责任？
(3) 土地承包和经营管理极需规范
现实中，土地承包和经营管理方面的矛盾主要是：
1对承包期限各有说法，有的干部认为30年太长，影响土地规模经营区域经济发展，除非国家不建设地方不发展；有的干部认为30年不变利大于弊，因为解决农村温饱问题是头等大事；农户亦有赞成者亦有反对者，但大多数欢迎长期而有保障，没有保障，期限再长也无意义。
2集体土地发包根据承包者分有两种：由集体经济组织内部成员即农民承包，叫内部承包；由集体经济组织以外的成员承包，叫外部承包，或者说是通过招商引资引来的专业承包。“内部”与“外部”承包者其承包期限不平等，前者承包期限多为30年，而后者达50年，甚至有的地方为70年。土地使用权重“外”而轻“内”有其复杂的背景，地方干部招商引资的指标压力、发展经济的短期行为和招标承包过程中的腐败行为综合成一种扭曲的能量已经引起了农民普遍的不满。
3土地承包的价格随意性大，普遍低下，有的仅20元/亩，有外省来琼承包耕地的农民提醒我们，“要是让内地农民知道海南土地这么便宜，蜂拥而入其后果不堪设想。”实际上，来海南的许多人并不是想耕种土地而承包，低价承包高价转包，赚取差价的现象很多，甚至，从集体手中低价成片承包或租赁土地，又高价发包给当地农民耕作，造成作为原发包者的农民意见很大。现行法律上有规定，土地承包的价格要规范，分类定价，但土地评估技术性强，实际操作起来很难。土地较少的地方，有的农民人均不到半亩耕地，但当地政府为了招商引资，不惜牺牲本地农民的利益，照样对外招标、发包土地，补偿不及时而且补偿费往往一到乡、镇政府就被分光，花在非农业上，农民得不到应有的赔偿，生存成为问题。
这里，需要研究的问题是：
1内部承包与外部承包各有哪些权利，区别是什么？为什么内部承包的期限比外部承包的期限短？是否应该颠倒过来，同时规定，人均耕地超过多少面积的村，才有资格对外招标发包？
2如何禁止低价承包高价转包等“炒土地”现象？
3招商引资、经济发展和生存权的关系如何协调？
4补偿费该如何朝有利农业发展的方向分配和使用？
5有规定，土地承包后不改变使用性质。但什么是改变使用性质？种粮食改种香蕉是改变使用性质吗？生产效率低的土地，改为他用效率反而高，这种矛盾如何解决。
(4) 土地转让
土地使用权流转是一个很现实的问题。农民农外就业离农以后，土地如何向耕作者集中；种种原因造成土地抛荒如何强制性流转；对外招标承包，专业化生产中如何在稳定承包权的前提下，用使用权流转的方法形成规模生产；以及土地具体怎么转让，什么样的土地可以转让，什么样的土地不可以转让，怎样才是合法，什么是不合法，转让中的中介组织使用权属变更登记，土地价格等等都需要用法律规范。
(5) 抵押贷款
承包的土地使用权曾经可以作为贷款抵押，现在银行不愿接收这种抵押。原因，除了抵押的土地收益太低外，还有土地权利本身不确定因素，如使用权与所有权属分不清楚，国有土地与集体土地的概念不清楚，是用使用权还是用土地他项权利证书作抵押等等。国土局有权发放国有土地使用权证，而银行抵押不承认农业局经管组织发放的承包合同。那么是给国土局发放农村土地使用证的权力还是让银行同意承包合同也能抵押贷款?农民及基层干部们不服，一些开发商假借农地开发之名可以拿到十几亿、几十亿元的贷款，而真正需要贷款扶持的耕作者却根本无法获取贷款。
[page]需要研究解决的问题是：
1农村土地承包后是否可以做抵押？
2集体土地使用证能不能抵押？
3农民承包的土地是否可抵押？外部承包者是否有权将所承包的土地作为抵押？
4哪些使用权可用以抵押，如公司承包的土地要具备哪些条件才能做抵押。如何防止抵押贷款的农外利用等等。
(6) 政府的作用
市县、区及乡镇干部反映，农村经济组织发包土地不论其正确与否，政府插不了手。如有的县从严控制“农庄”征地，于是有的经济组织就干脆不报批，双方签个合同，然后去法律公证，政府就奈何不得了。这表明，农村土地管理中政府的作用也应用法律规范。另外，法律一方面不完善，另一方面执法不严。其中原因有政府行政干预，使管理机构
很难依法行事。需要解决的问题是：
1政府该管理哪些不该管哪些？
2土地承包政府该如何介入？职能如何分工，短期利益和长远利益行为如何平衡？
3国家鼓励农民开发荒山荒地，当地官员看到有利可图，强制占用，农民的利益怎样保护？
C.建议
(1) 法律条文要更加明晰化。
(2) 怎样保护农民的耕地应作为立法的内容。
(3) 征地价格在市场经济环境下是否应按市场价。
(4) 公司承包的土地不应该作为抵押，因为它只有使用权，但作为集体内部成员的农民可以将土地做抵押，因为土地本属集体所有。
(5) 对外招标发包土地必须以保证集体经济组织内成员人均占地能够解决温饱问题为前提，至少要0.8或0.9亩/人，应至少规定超出本集体组织成员生存需要的基础上，村集体才有权对外招标发包土地。同时规定，只有耕作者才有权承包土地，以防止一些人利用权力“炒土地”。
(6) 严格来讲，土地承包之后不能抵押，而最有抵押权的也只能是土地拥有者农民自己，从农民利益角度来讲，如果农民能用土地做抵押贷款，将有利于农民发展，有利于农村经济的稳定发展。
(7) 土地使用权的权利有多大，要有法律明确规定，使使用权有一个“价值”可用于抵押。 (8) 尽可能保持政策稳定，让农民有稳定预期，促进农业稳定发展。
(9) 以法律规范政府行为。
(10) 土地承包和转让应有一个审批过程，其目的是保证农地不外流，并符合法律的一些规定，如不能双方协议一公证了事。
(11) 立法一定要把转包、转让、租赁和流转权等内容规范，这很重要。
(12) 用法律明确国家和集体的概念及权属。
(13) 土地承包使用权不等于所有权，要分清使用权和所有权权属，充分体现承包权的利益。
(14) 不管立什么法要有利于耕地资源的保护和有效配置。
(15) 违法处理要有依据，法律责任应明确，是罚款、拘留还是判刑必须明确。
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