加快以市场化为目标的中国农村经济改革

中国农村经济体制改革是中国农村发展和变化的主要因素。目前中国正处在由传统的计划经济体制向现代市场经济体制转轨的过渡阶段。无论是农村还是城市，都处在经济发展和体制转轨的关键时期。改革仍然是农村发展的主要推动力。加快推动市场化，是90年代中国农村经济改革的基本目标。

本报告以最近两年的实践为背景，试图提出下一步中国农村经济改革的基本目标和主要任务，以期能够起到抛砖引玉的作用。

一、九十年代中国农村经济改革要有新突破

90年代中国农村经济改革同80年代相比，已有很大的不同。首先，改革已越来越触及到深层的利益矛盾，不彻底地解决产权关系，建立可靠的产权制度；不尽快实现农产品价格市场化，加速形成稳定的农村市场机制，就很难在新的形势下充分调动广大农民的积极性。

(一)从农村发展的总体来看，目前的主要矛盾和突出问题是土地使用制度的改革

80年代，中国农村影响最为深远的重大变革是以家庭承包为主的经营责任制，通过联产承包责任制的形式，实现了土地所有权、经营权的分离，将经营权交给农民，从而极大地调动了广大农民生产的积极性，大大提高了土地产出水平。近几年，根据农村改革的新情况，又延长了耕地承包期，并允许土地使用权依法转让，这些措施在实践中起到了很好的作用。但由于这些做法并未从根本上解决土地产权关系，因此近两年来由土地问题引发的矛盾突出了。

1.非农用地的扩大及抛荒问题加剧了，粮食播种面积不断下降，供需缺口扩大。

由于“开发区热”和“房地产热”，形成了较大规模的“圈地运动”，造成耕地大量减少。近两年，我国耕地面积每年减少400-500万亩。全国已有1/3以上的省区人均耕地不足一亩。我国保障粮食生产的安全警戒线是播种面积不能少于16.5亿亩。而1992年种植面积就已经降到16.6亿亩，接近警戒线，1993年又减少1100万亩，1994年则跌入警戒线以下，只有16.4亿亩，粮食播种面积减少的省份达19个。目前我国人均耕地只有1.2亩，为世界人均水平的1/4，耕地锐减，形势严峻。

2.土地调整的随意性加大，次数频繁。目前的政策，仍是土地集体所有，稳定和完善以家庭承包经营为主的责任制，原定15年承包期到期后再延长30年，承包期内不再因人口变动而调整承包关系，允许有偿转包。然而，由于现有责任田是以人口平均分配的，为解决增减人口的土地问题，客观上要求对土地再分配。近两年来，不少地方因人口变动及非农用地的扩大，土地调整日趋频繁，间隔时间愈来愈短。中央确定的“大稳定、小调整”的原则成为土地调整的政策依据。从某一个局部来看，也许确属“小调整”，但就全局面言，土地的频繁“小幅振荡”已足以冲击联产承包责任制的稳定，严重影响农民的投资预期。

3.农业投入（包括劳动、资本、技术等）下降，尤其农户对土地投入明显减少，短期行为问题突出。近两年来，农业投入不断下降，在1994年的投资结构中，农业投资由上年的2.8%降到2.2%。这是问题的一方面。更为严重的是农户本身的投入近两年来也不断下降。我们这样一个农业大国，单靠国家的投入是远远不够的，必须依靠甚至主要应当依靠农户的投入。而农户的投资欲望是十分现实的，必须依靠强有力的利益诱导机制，只有利益机制能诱发农户投入冲动，激励农户投入行为。近两年来，土地产权关系不明晰的负效应日益明显，加上粮食生产比较效益低，农户对农业的投资热情锐减。在短期利益的驱动下，本应投入农业的农户资金通过多种渠道大量流向非农产业，流向城市，形成资本的“农转非”现象，使本来就十分短缺的农业投入雪上加霜。不仅如此，大量素质较高的农村劳动力、农业技术人才也从农业中流失。

农业发展和农村稳定的基础是土地。在深化农村改革，加快农村市场化的进程中，必须更大胆地推进农村土地使用制度的改革，奠定农村产权关系的坚实基础。

(二)与农产品市场化相适应的宏观调控手段问题已十分突出

90年代农村经济改革另一个重要的特点就是改革已开始全面突破农业与工业、农村与城市相隔离的状态。事实证明农村改革越来越与城市改革相联系，已成为中国经济转轨进程中的一个突出矛盾。例如，几千万农民进城打工，上千万农民活跃在城市农产品市场，农民进城承包企业，农民自己建设小城镇。

全面放开包括粮、棉在内的农产品价格，加快实现农产品价格的市场化，是农村经济改革的关键。应当说，在这个问题上的指导思想是明确的，1985年中央就宣布取消统购统销体制，进入90年代，国家又先后放开粮油购销价格，制定了小麦、水稻收购保护价和指导价，提高了棉花收购价格，对重要农业生产资料实行最高限价，合同定购粮棉实行价外加价等措施，这对于稳定农业生产，增加农业收入，调动农民积极性发挥了很好的作用。

但是由于这个问题牵动全局，直接影响城市的利益，因此，近两年来由粮棉购销引发的城市与农村的利益矛盾突出了，局部地区甚至很尖锐。作为农民来讲，市场意识逐步觉醒，生产和销售转以市场为导向，以追求经济效益最大化为目标。而在农业成本上升过快，农产品收购价格偏低情况下，“惜售”和“待价而沽”的现象普遍了。国家则表现为双重行为，一方面引导农民按市场需求组织生产，增加收入，另一方面对于比较效益较低但又关系国计民生的粮食、棉花生产与购销，不得不辅之以行政手段来必保。在两者不可兼得的情况下，国家往往更关注农民能为社会提供多少农产品，以维护城市的稳定。为了追求立竿见影的效应，国家往往强化传统的操作较为熟悉的行政手段，而弱化市场手段。加上地方政府的实际行为偏差，更激化了国家和农民的矛盾。当粮、棉生产供应不足时，政府强制农民多种粮食

，可一旦大丰收，又常常压价收购，甚至撒手不管。农民对此必然采取一些自我保护措施，如减少农业投入，弃农经商，追逐更高的比较效益。

实践说明，虽然我们在农产品价格必须完全放开的市场化方向上已经取得共识，但如果不能正确平衡农村与城市的利益关系，政府对农村经济的宏观政策和宏观调控手段就不能牢固建立在农产品市场机制的基础上，因而必然在实践中发生偏差，损害广大农民的直接利益。

有两种情况值得研究：一种情况是把农产品完全推向市场，政府放任不管。按照一般经济学原理，市场价格的变动最终会引起生产要素的流动，扭转市场价格的长期上升或下降，从而实现资源的合理配置，但农业问题有其特殊性，自发运行的市场机制不能完全有效地作用于农业，其结果必将导致农业生产的周期波动和农民生活的贫困，进而影响整个国民经济的发展和社会的稳定。传统的计划价格体制损害农业和农民利益，自发的市场价格体制也不利于农业和农民生活。

另一种情况是在宏观调控的名义下，复归传统的计划调控手段。结果在农产品供过于求时就推向市场，出现“卖粮难”、“卖棉难”；供不应求时，就实行宏观调控，出现“购粮难”、“购棉难”，直到派工作队下乡，采取强制手段。

如何在放开农产品市场价格时，协调好城市和农村、国家和农民的利益关系，使宏观调控的政策更切合实际，手段更具有操作性，逐步减少以至摒弃计划经济条件下行政干预的老办法，采取符合市场经济规律的新措施，是一个关系农村经济发展的全局问题，是深化农村改革的迫切课题。

正确解决中国农业、农村和农民问题的根本出路在于加快改革、深化改革。近两年的实践证明，农村经济改革正处在不进则退的关键时期，并且农村经济改革在整个改革全局上的作用愈来愈突出。我们重视农业、农村和农民问题，就要集中主要力量推进农村的经济改革。

农业是个弱质产业，要采取多种政策和手段加以扶持和保护。但无论如何扶持和保护，最终起决定性作用的还是要增强农业在国民经济中的竞争能力，创造农业参与平等竞争的条件，使农业走向市场；农村问题千头万绪，错综复杂，解决这些问题的主线索是改革。农产品的市场化、农村要素市场的发育、农村各种组织的培育和乡镇企业的发展，都迫切需要加快农村改革的步伐。农业的竞争能力增强了，农产品的市场化实现了，农民能够自由地参与市场竞争，农民的收入就会不断提高，农民才有更大的积极性。

90年代中国农村经济改革面临许多新情况、新问题。要实现改革的新突破，关键是以加快市场化为目标，深化农村土地制度改革，再造农村市场经济的微观基础；改革粮棉购销体制，建立适应农村市场经济需要的宏观调控手段。

二、以土地使用制度长期化为重点深化农村产权制度改革

(一)改革和创新农村土地产权制度才能重新激发农民的积极性，并为现阶段农村其它问题的解决奠定最可靠的基础

1.土地制度实质是土地产权制度，是社会对以土地为对象的各种权利的安排和规定，并借以影响和激励人们的行为。在土地的集体所有权不变的条件下，能否合理划分多种产权界限，理顺所有权和使用权之间的关系，规范各产权主体的行为，直接影响土地的利用效率。

2.土地产权关系模糊、经营权变更频繁是增加农户对农业投入的制度障碍。家庭联产承包制在一定程度上调整了农民与土地的关系，激发了广大农民的积极性。但家庭联产承包制并未使土地产权关系明晰化，现行的农村土地制度仍存在着所有权不明确、使用权不稳定、管理权混乱等弊端，加上承包制不规范，土地经营使用权调整频繁，任意性强，致使农户缺乏增加土地投入特别是中长期投入的内在动力。因此，现有土地使用制度不作进一步变革，就很难解决农民对土地的稳定感和长期预期，很难从根本上抑制其短期行为。

3.农村改革的深化离不开土地制度的创新，如果没有土地制度产权关系的明晰，任何改革思路都只能事倍功半。

近几年来，农村经济处在发展缓慢的胶着状态，土地制度变革的滞后则是一个重要原因。现有土地制度的缺陷，不利于农村生产力的进一步发展。

农村土地制度创新的根本目标在于重新启动农村经济发展的活力，促进农村生产力水平的提高。一切有利于农村生产力发展的土地制度变革都是可以尝试的。

(二)以土地股份化为主要内容推进农村土地制度变革

1.通过立法形式确认农民对土地使用权的长期化。

在中央已明确规定耕地承包到期后再延长30年不变，但农户依然缺乏对土地使用的稳定感和对土地的长期预期。因此，与其通过政策宣布30年不变，不如通过立法确认农民对土地的长期使用权，其意义在于以法令的形式明确界定和保护作为微观经济单位的农户长期的多种土地权益，农户作为土地的占有者可以使用、转让、出租土地，并可作为产业转让给自己的继承人。这种受法律保障的土地长期使用制度将有效防止土地被不断分割细化，使农民对土地的关切度大大提高，有利于导致农业生产者行为的长期化。

2.土地股份化是深化土地制度改革的主要内容和现实选择，并且将有利于一系列相关问题的解决。

首先，所谓土地股份化是指鼓励和支持农户将土地长期使用权折合成股本参与各种合作组织、农业开发及规模经营等，并按其股本大小定期领取土地股东收益。

其次，土地股份化可以发挥土地的积极的社会保障功能。联产承包责任制使农民承包土地成为一种“生存保险”，土地成为农民最后的退路和归宿。承包土地的保障功能局限性是十分明显的：农民不能脱离土地，必须与承包土地保持直接的（自己耕种）和间接的（请人代种）联系；承包土地不能转化为资本，只是最低的“生存保证”。而土地的股份化有助于健全积极的土地保障功能，农户通过土地入股的形式，即使在年老多病时也可获得稳定的土地股本收益。

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再次，土地股份化有助于土地的流转、集中及农村剩余劳动力的转移。

目前，农村剩余劳动力的转移大致有两种情况：一种是从农业内部转移出来但仍留在农村的劳动力，大部分属于“两栖型”，既在乡镇企业做工，但仍继续承包土地，所谓“亦工亦农”。另一种是流动到城市的农业人口，在不能享受到城市所特有的各种福利的情况下，更不愿失去农村的福利--土地承包权。在城市居住打工只是一时挣钱谋生的手段，承包土地成为其在市场经济条件下社会保障功能的消极替代。于是出现了通过自带口粮进城的农民并不退回承包地，而只是私下找人代种的情况。农民不愿失去土地本质上是不愿失去失存的保险，而这又成为土地流转的障碍。

农业现代化的目标，是要改革农业小规模、分散兼业经营方式、推行土地适度规模经营，形成专业化分工、集约化经营、社会化服务，努力提高劳动生产率和土地产出率，进而增加农民收入，注入农业新的活力。通过土地股份化的形式推进适度规模经营和各种股份经济合作是变革土地经营方式、对农村基本经营制度进行重新构造的现实选择。农民能从土地入股中获取稳定的回报，解决了其离土又恋土的心态矛盾，化解了耕地占有凝固化的问题，能较好地解决土地的流转和剩余劳动力转移的现实障碍。同时，拥有土地长期使用权的农民可以抵押土地使用权以获取贷款，有助于农民获得农业的投资来源。

土地股份化的主要途径可采取创办股份制农业合作企业，进行土地合作经营。即将目前主要按人口承包到户的土地，按其质量情况分成不同的股份入股，年终按股权多少来分配口粮和企业剩余产品（净利益）。农业企业的劳动者可以是土地股权持有者也可以招雇非土地股权持有者。土地股权是农民向农业股份合作企业等价转让承包权（即使用权）的证明，凭这种证明向股份合作企业索取口粮（按基本标准）和红利。这样土地使用权可完全按市场原则进行流动，在实际经济运行中实现土地的规模经营，提高土地产出率和经济效益。

3.土地股份化使农民有权参与土地“农转非”的收益分配，在一定程度上解决农民的收入增长问题。

在走向工业化过程中，一部分农业用地被转化为非农用地不可避免，如工业企业用地、开发区用地、公共交通设施用地等，通常在征用土地时，拥有使用权的农户可获得一次性补偿，这种补偿常常不足以弥补农民失去土地使用权的长期损失。许多情况下是对农民利益一种侵犯和剥夺。

因此，在土地“农转非”过程中，完全可以而且应当采取土地作价入股的办法，农民通过土地长期使用权换取土地股权证，并按股收益分红。这样，就使农民收入稳定且不断增长，在分享工业化好处的过程中缩小城乡差距。

(三)在土地产权制度创新的基础上实现农村产权制度的全面变革

1.乡镇企业的发展方向应当是股份制或股份合作制，以明确产权关系，转变经营机制。

产权关系不明确制约和影响着乡镇企业的进一步发展。从表面上看，乡镇集体企业的资产属社区内全体成员所有，产权关系比较明确，但实际上也存在类似国有企业产权关系模糊的问题。由于乡镇集体企业在发展过程中很大程度上靠乡、村两级行政力量推动，因而企业受当地行政制约很大，政企关系也很不明确，政府包办企业，企业行为行政化。乡村行政机构把企业当成自己的“小金库”，不顾企业发展而随意抽取企业利润。

解决上述问题的一个重要途径是通过引进股份制或股份合作制，允许农民可以通过土地、资金、技术、劳动等入股，实现乡镇企业产权制度重组，使乡镇企业真正做到产权明晰，形成进一步发展的内部推动力。

乡镇企业产权制度改革，可以通过把集体资产存量的全部或一部分折股到户，按股分红，建立按劳分配与按资分配相结合的制度，此外，还可以采取集资扩股、法人横向参股和嫁接外资等形式，扩大现有企业的资本规模或创办新的股份合作制企业，促进乡镇企业的发展和农民收入水平的提高。

2.以股份合作制的产权关系规范农村服务性的中介组织。

大力发展民办型农村服务性的中介组织对深化农村改革具有深远的意义。一方面，民办型农村服务中介组织以农户或家庭企业为服务对象，不仅有利于巩固农业生产责任制，而且使之与农村经济市场化和社会化的不断发展相适应；另一方面，民办型农村服务中介组织不仅涉及到农村经济管理领域，而且涉及到农村社会管理领域，因而其建立、发展和壮大，将直接推动农村体制改革的深化。

由于民办型中介服务组织其功能和规模并非是单家独户所能，必须通过股份合作制的产权关系，以自主联合的力量实现其多种服务的社会功能。如合作社等中介组织，农民交纳一定的股金就可成为合作社的成员，并在生产与流通的各个环节上得到社会服务。股金则作为合作社的营运资本，并从利润中按年度分给成员一定的红利。这种产权关系既不是完全的股份制，又有别于我们过去搞的那种合作制。这种产权关系既与农民的利益密切联系，又以农民的利益作为生存基础，从而具有旺盛的活力机制。

3.加快信用合作社的股份化进程，实现农村合作金融体制的产权变革。

目前信用社名义上是独立经营、独立核算、自负盈亏的经济实体，是集体所有制的合作金融组织，但它同时又是农业银行的基层机构，中国人民银行委托农行代管信用社。信用社在发放贷款时要承担大量的政策性业务，在实际经营活动中，农业银行用信用社的资金去弥补缺口的现象时有发生，因此信用社的独立经营很难做到。而且由于几次由“民办”到“官办”的反复，信用社自有资产的产权模糊，农民股金所占比例不高。当务之急必须使信用社通过一定的制度安排来明晰产权，如通过股份化的办法来进行产权重组，并通过出售股权，使信用社与国家的政策功能脱钩，将其转变为农民合作性的商业金融组织。

三、以加快农产品价格市场化为目标，改革和完善宏观调控手段

(一)近两年农产品价格的大幅度波动和价格政策的反复，充分说明政府的宏观调控不能适应农产品市场化的要求

放开粮食价格是农产品价格市场化的关键。近两年，在这个问题上有些波动和反复。1993年秋后，当粮食价格刚开始上扬，政府立即进行干预，出台了一些行政管制措施。对此，农民很不满意。这表明，政府如何顺应农产品价格市场化的潮流，实施正确而有效的宏观调控手段，仍然是一个需要认真解决的大问题。从目前的情况看，需要进一步解决的主要问题是：

第一，改变政府运用行政手段控制某些重要农用生产资料供应的办法。因为农用生产资料供应量和价格水平上的人为因素，大大增加了农产品的生产成本，直接带动了农产品价格的大幅波动。以化肥为例，从1992年10月到1993年3月，不到一年半时间，国家几次调价，价格连续翻了一番多。虽然国家实行了最高限价，但1993年3月后，实际价格继续上涨，最高限价变成了最低保护价。与此同时，1993年有200多万吨化肥没有到位，进口化肥没有落实。农用生产资料的量减价增，必然要带动农产品价格的上涨，这是农产品价格对价值规律的应有反映，是农产品价格市场化的要求。所以，1993年10月以后，农产品价格大幅度上涨，很大因素是农用生产资料价格失控的反映。这说明，政府对农用生产资料用行政手段控制，带有许多人为的因素，不仅难以保证供应量和控制价格水平，而且由此会带来对农产品市场的巨大冲击，给农产品市场化的进程造成不利的影响。

第二，改变政府通过行政办法强制征购一定比例的粮、棉等主要农产品的做法。因为这在实际操作时很容易与市场调节机制相背离。1993年初各地放开粮价后，为了保证国家收购任务，大多数地区采取“保量放价”的办法，即原有定购数量不变，价格随行就市。与此同时，国家宣布执行最低保护价，其水平设定在原定购价水平上。1993年夏季收购前，当市场粮价一直低于国家规定的保护价时，国家粮食收购部门普遍未执行保护价，没有提高价格去完成国家规定的收购任务，而是采取关闭粮食市场，进行地区封锁，压价强行收购的办法，甚至关门拒收。1993年夏季之后，当市场粮价高于保护价时，本应随行就市提高收购价格，但不少地方的粮食收购部门的挂牌价格明显低于市价。由于国家行政办法对农产品市场化的干扰，导致农产品的实现价格严重低于应有的价值，其结果，一方面农民种粮积极性大大下降，造成供求失衡；另一方面，受到压制的农产品价格一有机会就会在有限的农产品市场上爆发起来，去追求它应有的价值。1993年和1994年粮食和其它农产品价格大幅波动，就是这种情况的反映。

第三，改变政府主要通过国有农产品的经营部门对农产品供求关系进行调节的做法。因为这种体制已不适应农产品市场化的要求，对农产品价格波动起了十分消极的作用。

实行农产品价格市场化后，国家应当建立主要农产品价格储备调节体系，来调控农产品市场，抑制市场价格的大幅波动。1992年农产品价格放开后，传统的农产品购销体制的政企不分、体制不顺的问题并没有解决。国家对农产品市场的政策调控仍是通过国有农产品经营部门进行的，这就使国家宏观调控的政策职能与国有农产品经营部门的企业经营职能混同在一起，其结果，国有农产品经营部门因其本身的利益追求而使国家宏观调控的政策职能难以承担和落实；甚至利用国家赋予的政策职能，截留国家计划内的资金、物资，转用于其他回报率更高的经营性业务。同时，由于国有农产品经营部门依然是主宰农产品市场的“主渠道”，当市场粮价抬升时，它们很容易垄断市场价格，人为涨价，以试图获取超额垄断利润。1993年10月以后的农产品价格的大幅波动，其中一个重要原因就是由于国有粮食企业因其自身的利益追求，不按国家保护价收购，使国家对粮食市场的政策调控落空。同时，它并垄断市场价格，带头人为抬价而引起的。

(二)在建立农村市场经济的过程中，要以加快农产品价格市场化为目标，改革宏观管理体制，改善宏观调控手段

这两年农产品价格反复大幅度波动的情况说明在推进农村市场经济的过程中，我国宏观调控的体制严重滞后和不适应于农村市场经济的要求，宏观调控手段还是相当不成熟的。为此，必须加快宏观管理体制的改革，大力改善宏观调控手段。

--要改变国家直接经营和垄断经营农用生产资料的体制，以及人为控制生产资料供应量和价格水平的做法，实行竞争性经营体制，保证农用生产资料的充足供应，稳定其价格水平。(1)农资企业要实行政企分开，独立经营，面向市场，转换机制，开展竞争。(2)农资生产要鼓励多种所有制成份的投资，可以合资，也可以独资，以增加生产，保证供应，改善供求关系。(3)农资经营要取消垄断性经营，实行竞争性经营，打破计划供应和国家定价，通过市场机制形成价格。(4)国家可运用经济手段和法律手段对农用生产资料的供应和价格水平进行调控，如采取必要的限价措施，给予财政补贴，减免税收，提供优惠贷款，增加进口等。

--要彻底改革农产品购销体制，实行放开经营，保证农产品直接进入市场。(1)取消国家的计划定购或合同定购的做法，彻底放开农产品的生产和经营，保证农产品市场的有效形成。(2)取消国家定价，保障农产品价格市场化，保证农产品价格调节机制有效发挥作用。(3)实行主要农产品专项储备制度，农产品的储备由国家直接在农产品市场上，按照市场价采购。(4)打破国有农产品经营部门垄断市场的局面，鼓励多成份、多形式、多渠道流通，特别是鼓励农民有组织地直接进入流通，实行竞争性经营。

--要建立和完善国家政策性调控体系，将政策性业务与经营性业务彻底分开。(1)国家主要农产品储备调节体系要从现有的农产品经营部门分离出来，组建直属于国务院的储备调节系统，统一调控全国农产品市场。(2)建立主要农产品的风险基金，用于应付因自然灾害、战争等不可抗拒因素或意外事件引起的主要农产品紧张的情况。(3)要尽快建立全国统一的农产品市场，消除地区分割、地方封锁，将地区之间的主要农产品计划调拨关系改变为市场自动调节关系，建立适应市场经济要求的新的农产品优势互补、余缺调剂和区域平衡关系，为全国统一的政策调控奠定市场基础。

--国家对农产品市场的调控要避免采取传统的行政办法，避免体制和政策的反复。(1)农产品市场价格的相对波动，是市场经济条件下的正常现象，是市场规律的反映。根据发达国家的经验，粮食市场价格波动幅度稳定在15-20%以内，就是很大的成功。所以，我们应当正确看待市场的波动，不要一看到市场开始波动，就惊慌失措，迫不及待地运用行政手段进行干预。(2)同时，对农产品市场的波动要引起足够的重视，并充分做好各种准备，当市场波动超过一定的幅度或警戒线，就应当采取措施进行适当的调控，力求保持市场的相对稳定。(3)对市场波动的调控要因势利导，不能采用强制手段。过去我们习惯采用的关闭市场，最高限价，国家定价，计划强制收购，城镇计划供应等办法，都是一种行政强制办法，是与市场规律不相符、与市场调节机制相违背的做法。这些行政办法，今后不应当再采用，否则

，农产品市场化难以真正形成。(4)要力求避免宏观调控体制和政策的反复。体制复归，政策不稳定，是对农产品市场化的极大阻碍，会更加加大农村市场经济建立的成本和代价。(5)打破区域封锁，实行全国统一的农产品大市场。特别是在粮食问题上，更应及早地建立全国统一的市场，逐步形成全国粮食的合理布局。

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(三)在推进农产品价格市场化的进程中，要建立与之相适应的农村宏观经济调控体系，运用经济政策手段调控农村市场经济

--要运用财政政策，增加对农业的基础投入，加强对农产品市场的政策调节。(1)增加生产，保障供求平衡，是稳定农产品市场的根本措施。这两年，中央政府对农业投入到位不理想，1994年国家财政预算用于农业投入总额达523亿元，占财政支出比重的9.63%，比上年增长15%，但直到该年9月份到位的农业支出尚不到全年计划的50%。不少地方政府对农业投资的比重仍在下降。(2)财政政策的另一项重要措施是建立农产品储备调节基金和农产品风险基金，前者用于对主要农产品进行吞吐调节，以稳定市场，后者用于应付自然灾害、战争等突发事件。(3)财政政策还可以与价格政策、产业政策、外贸政策相配合，实行对农产品的特定补贴，用于保护农业，稳定价格，产业倾斜和鼓励出口等目的。

--要运用税收政策，加强对农业和农民收入的保护，减轻农民负担。(1)近年来农业税费过重，各种摊派增加，使农民负担沉重，多达农民收入的20%以上。应当对农业税进行改革，去掉名目繁多的不合理收费，只征税不收费，原有的合理收费改为从农业税中提取。(2)农业税的税率设定，应当从有利于在市场经济条件下发展弱质农业和保护农民收入出发，税率不应过高或增加太快，必要时可适当减免农业税。1994年税制改革后，乡镇企业税赋陡增，税种增加，部分税种的税率提高，1994年前5个月全国乡镇企业税收总额比上年同期增长35%，高于同期全国税收增幅5.8个百分点，1994年1-6月份全国乡镇企业亏损面由9%上升到16%，经济效益普遍下降。应当适当降低乡镇企业的税赋，让乡镇企业的发展有一个宽松的环境。

--建立健全农村金融调控体系，运用金融政策调控手段，保证农业的信贷投入。(1)要尽快建立和完善农村三位一体的农村金融体制，形成政策性银行、商业性银行、合作金融组织分工明确、密切配合的农村金融体系，保障对农业的信贷投入，活化农村金融业务，增强农村金融对农村经济的渗透、调节和支持能力。(2)大力发展农村金融市场，通过农村金融市场调节农村资金、技术和劳动力等的分配，合理配置农村资源。(3)重构农村金融体制后，农业银行和农村合作银行完全按商业化经营机制运作，其贷款投向会倾斜于收益率高的区域和产业，从而有可能进一步加剧农村资金的“非农化”。为此国家应规定农村商业银行专门发放农业贷款的规模和比例，并给予利差补贴。同时，国家应从每年的货币发行计划中划出一定比例作为专项借款，定向借给农村合作银行发放农业生产贷款。对农村金融业投入农业的资金营运实行低税甚至免税政策。

--要合理运用价格政策，通过稳定生产来稳定农产品价格。(1)确定目标价格或最低保护价格，以引导农产品市场价格，刺激主要农产品的生产，提高农民的收入水平。(2)要发展农产品期货市场，建立农产品远期价格形成机制，保证农产品的稳定生产和销售。

--要运用农产品进出口贸易政策，发挥我国农业比较优势，调节国内农产品市场的供求关系。(1)我国农产品市场应注意与国际市场衔接，按照比较优势来配置农业资源，增加具有比较优势的农产品出口，以取得最大的收益。国家应在农产品出口上采取各种政策措施给予大力扶持，要鼓励农业企业和农村经济组织直接经营农产品出口，出口配额实行公开招标分配，必要时可以对某些农产品实行出口补贴政策。(2)国家应当充分运用进出口贸易手段，来调节国内农产品市场的供求。今后一个时期，可考虑适当增加粮食等农产品的进口，以平抑农产品市场的价格波动。

四、以加快农村市场化为目标，合理协调城市与农村、工业与农业的关系

(一)以农村市场化带动城市市场化，促进城乡协调发展

在传统的计划经济体制下，国家的宏观控制，常常维护城市利益，牺牲农村利益。随着经济体制改革的全面展开，在很大程度缓解了城乡矛盾。但这两年的实践证明，城乡关系的深层次问题并没有从根本上解决。

政府对农村经济采取的某些宏观政策和手段，仍然通过某些行政性强制性的手段和政策，体现出很强的城市偏向。建立社会主义市场经济，要求打破城乡分割的局面，促进农村资源和生产要素在整个国民经济的动态发展中得到最有效地利用和配置，最终实现城乡经济的一体化发展。在当前整个经济体制的转轨中，要深化农村经济改革，优先推进农村经济的市场化，从而有力地促进和推动城市经济市场化的发展。这是因为：(1)农业是整个国民经济稳定和发展的基础，没有农村经济的进一步发展，就不可能为整个经济体制的转轨创造宽松的环境和条件。而农村经济的发展只有依靠农村经济体制彻底改革，依靠农村经济的市场化。(2)农村市场化所带来的农村产业结构调整，农村剩余劳动力的转移，农村市场的扩大，农村购买力的提高等，都会对城市经济或造成竞争态势，或带来发展机遇，从而进一步推动城市经济改革。(3)农村经济体制的根本转轨，将为城市经济体制改革提供经验，使更为杂的城市经济改革有资可鉴。(4)中国仍然是一个传统的农业社会，农村人口占80%以上，农村是一个大市场，农村市场经济的培育和形成将是一个漫长的过程，只有率先加快发展农村市场经济，才能从总体上推进整个市场经济的发展。

以农村市场化带动城市市场化，促进城乡的协调发展，要注意以下问题：(1)要打破城乡市场分割的局面，建立城乡商品和生产要素相互融通的市场，特别是要促进资本、劳动力、土地、技术等生产要素的合理流动和有效结合。(2)要改革现行的户籍管理制度，建立全国统一的以身分证管理为主的一元户籍制度，允许农村剩余劳动力通过劳动力市场进入城市工作。(3)优化农村产业结构，在大力发展农村第一产业的同时，要鼓励发展并大力扶持有效利用农业和农村资源为主的农村加工业，合理引导乡镇企业的发展，实现农村与城市产业结构的优势互补。(4)加快农村的城镇化建设，为城乡经济一体化发展创造条件。

(二)在加快农村市场化的进程中，扶持和保护弱质农业，促进工农业协调、持续发展

在市场经济条件下，农业需要政府的扶持和保护。这不仅是因为弱质的农业自身发展的要求，同时也是工业乃至整个国民经济发展的要求。在国民经济发展中，农业是工业化的母体，如果农产品供给短缺，会导致工业化的停滞，如果农业基础薄弱，会使整个经济难以持续稳定发展。我们要从基本的国情出发，充分认识农业发展的全局意义。不能经济形势好了，就忽略以至牺牲农业。从目前从整个经济发展的全局看，农业上去了，农民收入水平提高了，城市的工业化才有更可靠的基础，城市的市场才会活跃，才能从根本上防止有可能出现的“滞胀”，保持国民经济的持续发展。对农业的保护和扶持，是建立在发展市场机制作用的基础上，弥补市场自动调节的不足，而不是否定或取代市场的作用。在工农业协调发展上，要实施工业适当支持农业的发展战略。要大力缩小农产品价格“剪刀差”，稳定农业生产资料价格，实行农产品保护价格。要加大对农业的投入，对农业的发展实行倾斜政策。

(三)加快农村市场化进程，要通过完善的市场机制建立适合市场经济条件下的农产品区域平衡关系；要求通过发挥比较优势和国家必要的扶持，推动区域经济的发展

我国主要农产品区域之间的平衡，长期以来是靠国家计划调拨实现的。农村经济改革以来，并没有从根本上改变这种旧的区域平衡关系，但市场经济条件下不时出现局部冲击和突破的情况。前几年出现的“羊毛大战”、“兔毛大战”、“萱麻大战”等，就是这种情况的反映。1993年和1994年两次出现的农产品价格大幅波动，很大原因是由局部区域突破传统区域平衡关系引起的。

我国区域经济发展严重不平衡，农产品发展的区域间不平衡就更为严重。尤其是在近些年形成的区域发展的反差，不可能通过各区域间自身的调整所能完全解决的。为此，必须加速建立全国统一的大市场，加速形成全国统一的市场机制。我们在实行米袋子省长负责制、菜蓝子市长负责制的同时，要十分注意解决农产品在全国范围内的区域平衡。加快农村市场化建设，必须彻底打破传统的农产品区域平衡关系，打破地区封锁，消除地方保护主义，建立全国统一完整的大市场，为建立有效的宏观调控机制奠定完善的市场基础。

这几年，我国农村经济区域差异扩大越来越突出，各省区农村经济实力快慢相差达2倍以上。区域发展的不平衡，不仅会影响农村经济的进一步发展，也不利于社会稳定。解决农村经济区域差异的矛盾，促进农村区域经济的协调发展，是加快农村市场化进程中加强和改善宏观调控的一项重要任务。农村区域经济发展有两方面值得重视：一是要在建立全国统一市场的进程中，充分发挥各地农村资源和要素的比较优势，发展具有比较效益的农业；二是国家对于落后地区，要给予必要的扶持。

(1995年3月21日，海口，“中国农村经济改革国际研讨会”论文，与孙秀平、朱华友合写)