原财政部长刘仲藜：财政部需改革公共服务支出

“进一步解决财政体制问题是需要的，这个问题没法回避。”4月26日，原财政部部长、中国财政学会常务副会长刘仲藜在当天开幕的中国财政学会2007年年会上表示，中国要进一步深化财政体制改革，增强地方政府特别是县乡政府提供公共服务的能力。

数百位来自全国各地各个层面财政领域的官员、专家学者和一线工作者出席了此次年会。

围绕财政体制改革，刘仲藜着重谈到了目前地方反映较多的县乡财政困难、提供公共服务能力不足的问题。在他看来，县乡财政困难的原因并不单一。最关键和根本性的问题，在于各级政府事权划分得不清晰。

中国人民大学安体富教授对此表示赞同。他认为，实现基本公共服务均等化是公共财政最根本的任务，而财力与事权的不匹配，正是现阶段中国基层财政困难的根本原因，是基层政府用于基本公共服务方面的投入严重不足的关键。

安体富分析指出，目前中国各级政府之间的职责划分不清、不规范，即事权不清，在这种情况下，各级政府间事权层层下放，而财权和财力却层层上收。

有调查数据显示，目前中国的义务教育经费78%由乡镇负担，9%左右由县级财政负担，省级负担11%，中央财政负担不足2%；预算内公共卫生支出，中央政府仅占卫生预算支出的2%，其他均为地方政府支出，而在地方政府，县乡共支出了预算的55%－60%。在许多国家，这些基本公共服务大多由中央和省级财政负担。

另一方面，从财权和财力来看，基层政府没有税收立法权，没有举债权，也没有独立的主体税种，收入主要依靠共享税，使其掌控的收入很有限，而转移支付又不到位。据统计，目前占全国人口70%以上的县乡财政组织的收入仅占全国财政收入的20%左右。

按照财政部财政科学研究所王诚尧研究员的测算，目前地方政府49.5%财政收入都要靠中央的转移支付，其中还包括税收返还。在王诚尧看来，这种过多依赖上级政府转移支付的现象“显然需要高度重视并有所改变”。

对此，刘仲藜明确提出，财政体制改革，首先要解决中央与地方政府之间以及地方政府之间公共服务的分工问题，理顺事权。“事权不清，责任也就不清晰，因为事权代表了责任。事权划分是个难点，但这个难点一定要解决。”刘仲藜说。

安体富教授同时指出，财政转移支付制度本身的缺陷，也是地区间公共服务水平差距呈现进一步扩大趋势的重要原因。

目前世界上大多数国家都采用两种类型的财政转移支付形式，即均等化的一般性转移支付和专项转移支付，并且以前者为主，后者为辅。而中国的转移支付形式则在6种以上，其中真正属于均等化转移支付形式的实际上只有一般性转移支付，所占比重不到10%，均等化作用有限。

税收返还是中国财政转移支付的主要形式，在相当长时间内一直占到中央对地方财政转移支付总额的50%以上，目前仍占到36%。

税收返还是为了保护各地区的既得利益，它保障了1994年分税制改革的顺利推行。然而，由于税收返还数倍于一般性转移支付数额，而东部地区在全部税收返还数量中所占比重在50%以上并逐年增加。这样，尽管中央财政一般性转移支付在向中西部地区倾斜，但在中央向地方转移的全部财力中，经济发达的东部地区所占数量仍有明显优势。

“这也是东部与中西部地区差距继续扩大的一个制度性原因。”安体富分析。

据财政部有关人士介绍，财政部已经确定，将结合政府职能改革，进一步明确各级政府基本公共服务的支出责任。

财政部的思路主要是，属于全国性和跨省(自治区、直辖市)的公共产品和服务由中央全额承担，以保证法治、法令统一；属于面向本行政区域的地方性公共产品和服务的财政支出责任由省、市、县政府分别承担，以提高工作效率、降低管理成本。

而属于不同级次政府共同管理的事务，则要区别不同情况，明确各自的管理范围，分清主次责任，对具有跨地区“外部性”的公共产品和服务的财政支出责任，由相关地区与上级政府按照一定比例分别承担。

此外，中央财政要进一步完善转移支付制度，加大对财力薄弱地区的财力支持。据透露，全国人大、财政部等部门正研究起草《财政转移支付法》，将政府间财政关系、责权划分等财政基本问题以法律形式固定下来。积极推进省以下财政体制管理方式创新，简化管理层次也是财政部未来的努力方向。

刘仲藜指出，政府事权的划分，绝不是财政部门一家可以包办天下的，但财政部门责无旁贷，应该努力推动这件事情。

“不要设想一下子把所有的事权都划分清楚，但一定要有规划，比如一年解决一两项内容，十年下来也能解决十件大事。”刘仲藜说。