分税制改革内情：保护地方利益 中央取之有度

前财政部部长刘仲藜向本报记者披露分税制改革内情

尽管分税制改革对于中国经济的影响，尤其是中央与地方事权财权的影响，一直存在争议。但是日前刘仲藜在北京接受本报记者采访时仍然表示，中央应该拿大头。

1992年，刘仲藜接替王丙乾任财政部长。清点国库之后，刘仲藜拿着手中的账册对王丙乾说：“王部长，我真佩服你呀，这些年都是怎么过来的？”

两年之后，刘仲藜以财政部部长、党组书记、国家税务总局局长、财税改革领导小组组长身份，全程主导了1994年分税制改革。迄今，这仍然是新中国成立以来涉及范围最大、调整力度最强、影响最为深远的一次财税改革。

分税制改革之后，全国财政收入由1993年的4349亿元，增加到2007年的51300亿元，平均年增长19.3%，使中央财政贫弱的局面得以迅速改观，增强了中央转移支付的能力和宏观调控的能力。

刘仲藜说，当时那一场改革，是由于当时大的经济环境、国家改革目标、造就了历史机遇，财税改革是大家共同努力的成果。

“再不改，日子过不下去了。”

1992年，全国财政收入3500亿元，其中，中央收入1000亿元，地方收入2500亿元，中央财政支出2000亿元，赤字1000亿元。

而此时，分管银行的朱镕基副总理严正宣布，财政再困难也不能到银行透支。

“这个说法其实不太准确。1994年初，分税制改革刚刚实施时，我把自己的担忧跟国务院有关领导说了之后，那一次我借到了。另外两次也不是没借来，这其中折射的是一个国债发行变革的过程：过去财政赤字是向央行透支，后改为借款，再后来，又改为借一部分，一部分发国债。社会主义市场经济改革目标确立后，财政赤字要通过发行国债来解决，因此不能再向银行借款了。”刘仲藜对本报记者说。

多年之后，经济学家周其仁谈起这一决策时给予高度评价，尤其1994年通过的《中华人民共和国人民银行法》，更是从制度上控制住财政通过银行印票子解决财政困难，拧紧了货币的龙头，“事后证明，中国当年如果不解决这个问题，根本谈不到以后的发展。”周在最近的一次公开场合表示。

断了银行这条财路，财政支出全面无法到位。按照往年的进度，重点建设资金上半年至少要拨付全年的40%，而1993年上半年只有19.5%。

中央财政的困窘，源于当时的财政包干体制，地方按照包干协议，向中央财政上交一定份额的钱，余留的可自行支配。以广东为例，根据与中央的包干协定，每年只向中央财政上交22.74亿元，每年递增9%。

因此中央财政开源的办法，一是以费补税，例如1980年代中期开征“国家能源交通重点建设基金”，1989年又出台“国家预算调节基金”，直接以平衡预算为目标。二是中央向地方借钱，但各省皆清楚，中央财政无偿还能力。

“实际上只有90、91年中央财政向地方财政借款，而且这种治标不治本的办法不可能从根本上解决财政问题，久而久之，还使中央与地方政府、国家与企业之间处于无规则的博弈之中。”刘仲藜说，“无论哪种包干形式，都统统把中央财政包死了，中央财政不能随着经济的发展‘水涨船高’。”

1993年，财政收入占国内生产总值的比重由1979年的28.4%滑落到12.6%，中央财政收入占全国财政收入的比重由1979年的46.8%滑落到1993年31.6%。中国成为当时财政收入占GDP比重最低的国家之一。

1993年7月23日，全国财政、税务工作会议召开。《瞭望》曾报道，当时，朱镕基副总理来到会场，对所有参加会议的人员说：“在现行体制下，中央财政十分困难，现在不改革，中央财政的日子就过不下去了。”

朱镕基要求，马上成立财政和税制改革领导小组，小组由刘仲藜负责，再请计委、经贸委、体改委、税务总局的负责同志参加。

“财政是一个国家行政能力的表现，宏观上讲，国家财力不足，行政能力就会变得薄弱。再不改革，日子过不下去了。这些主观上的大背景非常重要，给我们财税改革带来一个历史性的机遇。”刘仲藜说。

“保地方利益，中央财政取之有度。”

分税制改革的动议并非自刘仲藜始。1987年9月，中共十三大通过的报告中提到，要“在合理划分中央和地方财政收支范围的前提下实行分税制”。

1989年12月7日的全国财政工作会议上，时任国务委员兼财政部长的王丙乾说：“现行的财政包干体制执行多年，今后应兴利除弊，逐步完善。比较理想的改革方案是实行分税制的包干办法，以有助于调动中央和地方两个积极性，明年准备选几个地方进行试点。”第一次提出了要进行分税制财政体制试点。

1990年，国务院在《关于制定国民经济和社会发展十年规划和“八五”计划建议》中提出，“八五”期间将继续进行财政包干体制，同时要抓好分税制的试点工作，积累经验，不断改进和完善试点方案，以便将来在条件成熟的时候，全面推开。

1992年，十四大报告提出“要逐步实行税利分流和分税制”。同年6月5日，财政部公布了《关于实行“分税制”财政体制试点办法》，选择天津、辽宁、沈阳、大连、浙江、武汉、重庆、青岛、新疆维吾尔自治区9个地方开始分税制改革的试点。

1993年7月，刘仲藜出任财税改革领导小组负责人时，时机已经基本成熟。

中央政府当时要求，1993年9月份就要拿出初步方案，向国务院、中央财经领导小组汇报，然后向政治局常委汇报；9月以后组建机构、明确职责、开始行动。到年底开中央三中全会的时候宣布，这样次年1月1日就可以实行新体制了。留给财税改革小组的时间不足一个半月。

时任财政部副部长的项怀诚事后回忆说：“1993年下半年，无论财政部还是税务总局，两个办公楼晚上经常灯火通明。那时已普遍使用计算机，大大提高了效率。税务总局出了很多改革方案，还开了很多座谈会，包括纳税人的、地方政府的、专家学者的、海外一些人士的。就工商税制改革听取各方面意见而言，这次可能是历史上最充分的一次了。”

财政部测算涉及到35000户企业，相当于80%左右的国内税收。在6、7、8三个月中，方案小组先后做了40多套方案。

按照当时的精神，分税制改革方案中明确了指导思想：正确处理中央与地方的分配关系，调动两个积极性，促进国家财政收入合理增长；合理调节地区之间财力分配；坚持统一政策与分级管理相结合的原则；坚持整体设计与逐步推进相结合的原则。

刘仲藜认为，这需要同时解决三个方面的问题，即中央与地方，国家与企业，财政与各部门的关系，可能会矛盾太多、太尖锐，反而影响改革的推进。刘建议，第三条先不动，以后再搞，渐进性改革。

1993年8月底至9月初，国务院总理办公会议、国务院常务会议、中共中央政治局常委会议先后讨论并原则通过国家税务总局起草的税制改革方案。

随后，分税制改革的第一个方案出台，把税源分成中央税、地方税和中央地方共享税3种，目的是把地方拿大头、中央拿小头的财政格局掉个过。

设计增值税是这次改革关键的内容，作为最大的税种，占整个税收收入比重的43-47%，占流转税的75%。作为中央与地方共享的税种，切入点就在增值税的增量分成比例上。

“我们搞社会主义市场经济，就应该按照市场经济国家的税收制度、财政制度的规则来做事。一般来说中央财政集中大部分收入是中央集权制国家的常规，如法国、英国、日本等国家，法国的中央财政集中了90%左右的收入，省长工资由中央开支。”在中央与地方的分配关系上，刘仲藜提出，中央拿大头。

分税制实施后的1995、96年，英国《金融时报》记者两次采访刘仲藜，都问到同一个问题“中央财政是不是拿多了？”

按照分税制改革的设计，中央和地方收支比重目标是中央60%，地方40%，支出是中央30%，地方70%；中央收的60%中有30%通过转移支付补贴给地方。

“我告诉这位记者，60%是向国外学的，英国中央财政集中了收入的80%，我们算少的，后来他们就不问了。”刘仲藜回忆说。

“錢字右边两个‘戈’，

为了‘金’，上下是要打架的。”

从1993年9月9日到11月21日两个多月的时间，朱镕基先后带领60多人组成的大队人马，日夜兼程，游说四方，先后到17个省沟通。

当时游说人员中，包括财政部部长刘仲藜、副部长项怀诚、部长助理韩国春、综合计划司司长谢旭人、地方预算司司长姜永华、财税改革司副司长刘克崮等，其余有体改办、国家税务总局及银行等部门的官员。

“朱镕基亲自带领中央财政、税务、经贸等有关部门的同志，深入到17个省、自治区、直辖市，一个地方一个地方地做工作。没有这样的支持，光靠财税部门，这项改革能否推动要划个大大的问号。”刘仲藜认为，中央的坚强领导，是分税制得以推行的关键。

大队人马第一站选择海南，9月11日，朱镕基在海南开门见山：“在现行体制下，中央财政十分困难，现在不改革，中央财政日子过不下去。”

在海南的工作比较顺利，如果按照增值税年均增长30%计算，海南受影响的只有3亿-5亿元。海南省除了提出要保1995年的基数之外，没有提出更多的要求。

9月13日上午，大队在财税大省广东召开大会，广东省的五套班子人员全部参加，有些地市委领导也参加了会议。尽管中央方案与财政工作会议时已经有很大变化，广东仍然担心分税制后赶不上“四小龙”。

根据广东省的测算，实行分税制后的10年内，中央将从广东多拿走1000多个亿。

姜永华说，分税制中央会从广东多拿一些财力，但是将营业税留给地方，也会给地方带来相应的增量，因此广东损失并没有那么大。

彻夜最后测算的结果是，中央从广东所拿财力少了300多个亿，但是分税制之后，蛋糕做大了，地方的财力也会有更大的增长。

最后，广东终于同意实行分税制。中央答应广东以1993年为基数的要求，从广东获得的财政收入也相当于包干体制下上缴的两倍。

就这样，接下来上海、西部各省，到最后一站河北，17个省（区市）一个个沟通，分税制得以在全国实施。

“錢字右边两个‘戈’，为了‘金’，上下是要打架的。”刘仲藜说，“财税部门在与各省、自治区、直辖市进行交流的过程中，双方有碰撞，有博弈，有协调，也有妥协。这次改革之所以这样成功，就是因为照顾了地方的利益，中央作出了必要的妥协。但最后，改革还是得到了地方政府的支持和理解。地方政府的支持和理解也是当时财税改革能够推进的关键。”刘仲藜说。

1993年12月14日，《人民日报》全文刊登三个税法和条例，分税制改革序幕拉开。