国家设立成渝统筹城乡发展综合改革试验区

2007年6月7日，国家发改委下发《国家发展改革委关于批准重庆市和成都市设立全国统筹城乡综合配套改革试验区的通知》(发改经体〔2007〕1248号)，明确：国务院同意批准设立成都市全国统筹城乡综合配套改革试验区。通知要求成都市和重庆市从实际出发，根据统筹城乡综合配套改革试验的要求，全面推进各个领域的体制改革，并在重点领域和关键环节率先突破，大胆创新，尽快形成统筹城乡发展的体制机制，促进城乡经济社会协调发展，为推动全国深化改革，实现科学发展与和谐发展，发挥示范和带动作用。

统筹城乡发展改革的基本思路

建立和完善有利于城乡统筹发展的体制，要以科学发展观为指导，以全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会为目标，以机制和体制创新为突破口，按照"三个围绕"的要求，处理好城镇化和推进新农村建设的关系，着力于解决平衡城乡国民收入分配、国民待遇、基础设施建设、基本公共服务、产业协调发展等关键性问题，从根本上打破城乡分割的二元体制障碍，建立有利于实现城乡基本公共服务均等化、有利于城乡协调发展的体制机制，推动城乡二元经济结构向现代一元经济社会结构转变。

成渝两市各自制定了统筹城乡工作重点

重庆市计划重点做好统筹城乡的七项工作：第一，着眼于统筹城乡劳动就业，大力推动农村富余劳动力转移。第二，着眼于统筹进城务工经商农民向城镇居民转化，大力加强农民工就业安居扶持工作。第三，着眼于统筹城乡基本公共服务，逐步提高农民社会保障水平。第四，着眼于统筹国民收入分配，大力加强对"三农"发展的支持。第五，着眼于统筹城乡发展规划，大力推进生产力合理布局和区域协调发展。第六，着眼于统筹新农村建设，大力促进现代农业发展和农村基础设施改善。第七，着眼于统筹城镇体系建设，大力打造城镇群。重庆市还将在全市范围内有计划、分步骤、有重点地推进户籍制度、土地管理和使用制度、社会保障制度、公共财政制度、农村金融制度、行政体制等改革。

成都市下一步将重点在统筹城乡规划、建立城乡统一的行政管理体制、建立覆盖城乡的基础设施建设及其管理体制、建立城乡均等化的公共服务保障体制、建立覆盖城乡居民的社会保障体系、建立城乡统一的户籍制度、健全基层自治组织、统筹城乡产业发展等重点领域和关键环节率先突破，通过改革探索，加快经济社会快速健康协调发展。

在成渝两市设立全国统筹城乡综合配套改革试验区意义重大

国务院批准在成渝两市设立全国统筹城乡综合配套改革试验区，是国家推动中西部发展的重大战略部署，是国家落实科学发展观、推进和谐社会建设的重要举措，意义重大。

改革开放以来，中国广东深圳、上海浦东、天津滨海三大经济改革试验区都在东部沿海地区，以此带动了东部沿海地区的快速发展。中西部地区是中国相对不发达地区，在中西部选择具有重大影响和带动作用的特大中心城市设立国家统筹城乡发展综合配套改革试验区，对重大政策措施先行试点，突显了国家在新的历史时期加快中西部发展、推动区域协调发展的决心。

由于我国城乡利益关系复杂、二元结构根深蒂固，任何一项改革都必须考虑到全局，如果考虑不周就会存在很大的风险，从而使改革处于敏感而危险的境地。因此，需要在局部地区"先行先试"，进行探索，取得成功的经验和方法后，再向全国推广。这是我们顺利推进各项改革、完成各项事业的历史经验和有效的工作方法。

从国家整体发展的空间战略布局和区域经济协调发展角度出发，同时综合考虑到试点地区的典型性和普遍性特点，应把中西部地区作为试验区的首选地区。当然，这样的试验区应该不限于一个，只有条件具备而且地方有积极性，可以允许多搞几个，以便于进行不同模式的比较。(根据中新网、新华网、《中国经贸导刊》等文章整理)

成渝实验区具备的条件和面临的挑战

实验区是中央给予的"创新机制和体制"的平台。作为"创新体制机制"的平台，实验区要抓住契机，充分利用国家所给予的更多的主动权，在一些重点领域和关键环节上大胆创新，探索实践，向体制机制要潜力、要动力、要能力。

一、成渝实验区具备的条件

1、试验区经济社会发展的代表性强。成都和重庆市区位条件的影响和示范效应，对全国性的区域经济发展、特别是西部地区的发展作用突出。试验区的设立，会使两地在西部地区的地位更加重要，作用更为明显。同时，成渝两地的城乡差距大，区域发展不平衡，资源和环境问题严重等，都代表了西部地区的共同特点。通过成渝两市来探索统筹城乡的区域发展模式，对西部地区的发展具有巨大的推动作用。

2、试验区发展优势突出。2006年，成都市的GDP达到2371亿元，重庆市达到3486亿元，均高于中西部的其他城市。经过多年的西部大开发，成渝两地已经确立了在西部地区的经济发展优势、教育科技优势和市场优势，设立试验区将使这些优势得到进一步发挥。

3、试验区具备了综合配套改革的经验。重庆作为直辖市，其管理体制在西部地区具有优势。成都作为四川省省会城市，近年来一直进行城乡统筹的改革实验，已具备了相当丰富的综合配套改革经验。重庆的管理体制优势、成都具备的相当丰富的综合配套改革经验，使两地成为西部地区体制改革最好的空间选择。

二、成渝实验区面临的困难与挑战

成都、重庆是典型的"大城市带大农村"。城乡差距大，尤其是重庆地区间经济社会发展水平差距较大，都市发达经济圈人均GDP与渝西经济走廊、三峡库区之比为3：1.5：1，大于全国东、中、西三大地带落差；区域发展不平衡，既有发展较快的主城区，发展态势趋好的近郊区，也有属典型农村的远郊区或贫困山区；经济增长方式较为粗放，城乡社会事业发展滞后，城乡基础设施体系不完善等突出矛盾没有根本消除；生态环境脆弱，成渝地处长江上游地区，担负着共建长江上游生态屏障的重任，移民安居致富难度大，资源节约和环境保护面临巨大压力；城乡科学发展的体制机制还没真正建立起来。这些使实验区建设面临巨大的挑战。

重庆兼具中等省构架和欠发达省的特征。其改革试验是在8.2万平方公里的广阔区域内进行，大城市带着大农村，再加一个大库区，700万城市人口带2500万农村人口，"小马拉大车"的基本市情没有改变。因此，重庆统筹城乡发展面临的问题更为复杂，任务更加艰巨。

成都的改革试验是在1.24万平公里、以平原为主体的区域内进行，没有山体、丘陵的自然阻隔，城市与周边地区的经济社会联系相对紧密，统筹城乡的改革和探索更多地体现为大城市带大郊区，总人口也不到1200万，城市和农村人口基本相当，压力比重庆要小很多，是"大马拉小车"。然而，在其内部也分为三个圈次：主城区、近郊区、远郊区。目前，近郊区正向主城区靠近，但远郊区依然是典型的农村。(来源：根据《城市发展研究》、《中国经贸导刊》等文章整理)

现阶段我国统筹城乡发展面临的主要体制障碍

近年来，党中央、国务院高度重视"三农"问题，出台了一系列更明确、更直接、更有力的政策措施，农业和农村经济出现了多年来少有的好形势，城乡二元经济结构发生了明显变化，城乡分割的格局开始被打破。但也要注意到，城乡收入差距仍然在扩大，城乡二元经济社会矛盾仍然十分突出。主要原因在于一些长期困扰"三农"的深层次矛盾和问题还没有得到根本解决，制约农业和农村经济持续健康发展的体制性障碍还没有根本消除。总的来看，这些障碍有以下几个方面。

一、财政支农增长的长效机制还没有形成

近几年来，尽管各级财政不断增加对"三农"的投入力度，但财政支农稳定增长的长效机制还没有形成。一是部分财政支农资金具有应急性、短期化的特征，还没有建立起长期稳定的机制体制；二是财政对"三农"的投入与实际需求之间存在较大差距；三是部分地区财政支农能力亟待增强；四是支农资金管理存在明显缺陷，使用效率有待提高。

二、政府管理体制带有明显的城乡分割特征

一是虽然各级政府都强调要重视"三农"问题，加强为"三农"服务，但在实际工作中仍然沿续计划经济体制的工作模式，"三农"工作主要由农口部门来承担，其他部门仍主要面向城市，没有把"三农"工作列入其主要职责范围，服务区域并没有延伸到农村。

二是在规划对经济社会发展起着越来越大的引领作用的今天，城乡规划分割管理的制度还没有得到根本改变。

三、集体和农民的土地、房产不能享受与城市同等的权利

农村产权不能自由流动，农民和集体的土地、房产等资产不能享受与城市的土地、房产同等的权利，农民缺乏正常的融资手段。特别是在土地征用中，农民和村集体享受不到完整的土地所有权权益，难以分享土地征用出让后的增值，失地农民的补偿、安置政策有待调整。

四、农民进城就业的制度障碍还没有完全消除

近年来，党中央、国务院实施了一系列改善农民工就业环境和权益保障的政策措施，取得了明显成效。但是，当前城乡统一的劳动力市场没有建立起来，公平竞争的就业机制尚未形成，农民进城就业仍面临很多制度障碍，如：缺乏对农民工就业的有效指导和服务；农民工劳动强度大、生活条件艰苦；工资水平偏低、工资拖欠问题严重；不能享受应有的社会保障；农民工子女的教育问题没有纳入当地社区的管理范围等。

五、农村人均享有的教育、卫生资源水平低

农业税取消后，农村义务教育由过去的农民自己办，变成现在的由政府办，农村教育体制发生了大的变化。但由于农村义务教育的大部分责任仍然由县级财政承担，而很多县级财政比较困难，制约了农村教育资金的稳定增长，影响了农村学校的办学条件和教育的质量。在农村卫生方面，医疗卫生服务网络、医药管理体系、公共卫生和基本医疗服务能力等方面都有待加强。

六、农村社会保障体系不健全

主要体现为：农村最低生活保障在大部分地区还是空白，被征地农民的社会保障体制没有建立起来，进城农民工不能与城镇职工那样享受养老、失业、医疗等方面的保险等。总而言之，农村社会保障程度相当低、区域差异很大，还远不能适应农民的需求，不能确保农村居民老有所养、病有所医、贫有所济。

七、城乡金融发展不平衡

农村金融是整个金融体系中最薄弱的环节，突出表现为：农村贷款难问题十分突出；农民资产的担保、抵押功能受到苛刻的限制，缺乏信贷融资的手段；农村金融机构网点少，产品和服务单一；农业保险业发展严重滞后，农民的生产生活缺乏风险防范工具。

成渝新试验区的历史使命：统筹城乡发展改革实验

统筹城乡国家综合配套改革试验区的设立昭示了未来我国制度创新的一种倾向：考虑到我国区域空间的巨大差异，根据不同类型地区发展中的不同重点，设立不同侧重点的国家综合配套改革试验区，取得分类指导区域发展的经验和模式，似乎会成为一个趋势。

成渝“新特区”的历史使命

在人们对国家设立“新特区”越来越关注之际，第三个“新特区”尘埃落定：6月7日，国务院批准在成渝两市设立“全国统筹城乡综合配套改革试验区”，这是国家推动区域协调发展、推进和谐社会建设的重要举措，意义重大。

成渝为何能成为“新特区”

选择成渝两市设立“全国统筹城乡综合配套改革试验区”，体现了中央继续推进西部大开发的战略思维和协调区域发展的战略部署。笔者认为，有三个主要条件，让成都和重庆在“新特区”竞争中脱颖而出：

区位条件十分优越，经济社会发展的代表性强

成都和重庆的区位条件十分优越，其影响和示范效应，对全国性的区域经济发展、特别是西部地区的发展作用突出。进入新世纪以来，国家启动西部大开发，在占全国国土70％的广大区域，形成了重庆、成都、西安等中心城市，成为带动西部地区发展的增长极。成渝两市“新特区”的设立，会使两市在西部地区的地位更加重要，作用更加明显。同时，成渝地区的城乡差距大，区域发展不平衡，资源和环境问题严重等特点，都代表了西部地区的共同特点。通过成渝两市来探索城乡统筹的区域发展模式，对西部地区的发展具有巨大的推动作用。

经济实力雄厚，发展优势突出

2006年成都市的GDP达到2371亿元，重庆市达到3486亿元，均高于中西部的其他城市。经过多年的西部大开发，成渝地区已经确立了在西部地区的经济发展优势、教育科技优势和市场优势，通过设立“新特区”使这些优势得到进一步发挥，能够顺利达成“新特区”设立的目的。

体制条件较好，具备了综合配套改革的经验

重庆作为四个直辖市之一，其管理体制在西部地区具有优势；成都作为四川省省会，近年来一直进行城乡统筹的改革实验，已经具备了相当丰富的综合配套改革经验。选择成渝两市设立“新特区”，无疑是西部地区体制改革最好的空间选择。

所以，在成渝两市进行统筹城乡综合改革试验，对西部地区统筹城乡发展的体制和制度设计具有典型意义，能够起到完善国家发展战略空间布局，促进区域协调发展的作用。

成渝“新特区”的市场化意义

统筹城乡发展是多年来我国一直积极推进的发展战略。实践证明，由中央政府推进的城乡一体化，受到了区域发展环境的制约。所以，中央政府推动的、地方政府和民间力量参与的统筹城乡发展，就成为中西部制度创新的主攻方向，这个方向就是加快进行市场化改革。成渝两市设立全国统筹城乡综合配套改革试验区，是我国，尤其是中西部地区市场化改革进程的一个重要举措。

首先，中央政府将调控资源配置的权限，一部分转移给了地方，使自上而下配置资源的体制出现松动，并且集中表现在金融、土地、税收、财政等政策资源上会有极大的改善，可以更多地发挥地方的自主性，这是促进区域经济发展的一种政策需要，也是市场化改革的需要。

其次，从向上要政策，到地方本身的制度创新，对地方政府来说是一个重大的飞跃。地方政府摈弃保守的、不作为的思想，在综合配套改革试验区的权限内探索区域经济社会发展的新规律、新途径和新措施，其对广大区域的示范效应是很强的。

再次，目前我国经济发展的政策导向还很强，市场导向较弱。要克服这个矛盾，需要“新特区”提供经验。区域经济发展的动力归根到底还是应该来自市场，促进资本、产业、技术和人力等资源在区域内的市场化流动，是地方政府制度创新的着力点所在。到目前为止，我国城乡统筹比较成功的区域，基本上是市场经济较为发达的长三角和珠三角地区。长三角和珠三角的发展经验都证明，城市的发展、农村的富裕、政府的协调是缺一不可的。因此，把第三个“新特区”设立在西部地区，还有一个解决区域发展空间均衡问题的效应。

笔者认为，统筹城乡国家综合配套改革试验区的设立也昭示了未来我国制度创新的一种倾向：考虑到我国区域空间的巨大差异，根据不同类型地区发展中的不同重点，设立不同侧重点的国家综合配套改革试验区，取得分类指导区域发展的经验和模式，似乎会成为一个趋势。

如何进行城乡统筹改革实验

在成都和重庆被批准为新试验区之后，两市都马上提出了各自综合改革的试验设想。

笔者认为，目前我国城乡统筹发展中要解决的问题，可以归纳为以下三个大的方面：

第一，解决城乡空间结构混乱问题，促进城乡空间合理布局的形成；

第二，解决城乡产业分工不明确的问题，确立城乡产业分工协作的新局面；

第三，解决城乡居民权利与义务差异过大的问题，建立城乡居民合理的利益分享机制。

为解决上面三方面问题，笔者建议从以下五个方面去探讨适合我国中西部地区的发展措施：

改革城乡行政区划

这是解决城乡空间混乱问题的重要途径。通过改革城乡行政区划，改变设市标准，扩大城市范围，实行新的行政管理体制，以达到大、中、小城市以及乡（镇）、村等建制单位的合理规模结构体系和空间结构体系，为我国城市化的进一步深入以及统筹城乡发展铺平道路。

改革农业人口与非农业人口的二元户籍制度

我国目前实行的二元户籍制度，影响了公民基本权利的实现，影响了劳动力的合理配置和人才的开放使用，阻碍了城市化进程，制约了国民经济的发展。目前，改革户籍制度已经进入实施阶段，建立城乡统一的户籍制度已经取得了广泛的共识。所以，统筹城乡发展综合配套改革中的户籍制度改革，不应当局限在管理手段和管理方法的电子化上，关键是探讨户籍制度改革的途径和未来的方向：包括农业户口和非农业户口的统一，户籍管理向户籍登记制的转变，城乡居民居住权和迁徙权的落实等。

建立城乡统筹的社会保障制度

我国城镇的社会保障体系框架已经基本建立，但农村的社会保障还处于起步阶段。在统筹城乡发展综合配套改革中探讨建立城乡一体的社会保障制度，是将农民纳入社会保障，使城乡居民的社会地位实现平等。笔者认为，建立城乡统筹的最低生活保障、灾害救济、社会优抚、医疗、养老保障和社会福利的多层次的城乡社会保障体系，具体需要从两个层次出发：首先使城乡居民享有大体均等的公共物品和公共服务，其次是城乡社会保障能够在区域间、城乡之间进行转换，消除妨碍社保账户流动的行政区壁垒。

调整城乡产业结构，建立明确的城乡产业分工

改革开放以来，我国的城乡经济都获得了很大发展，但也带来了产业布局的不合理：大城市产业高度聚集与中小城市产业发展空间狭小共存，城乡产业分工不明确、乡镇企业与居民聚集区混杂的现象遍布。统筹城乡发展，就要探索什么是城市产业、什么是农村产业，那些产业需要集中，那些需要分散。我们要建设的应当是一个高度工业化、现代化的城市和田园诗般的农村共存的发展区域。

建立兼顾国家和农民利益的、和谐的城乡土地制度

对城乡进行统一规划，通过规划的调控作用，实现统筹城乡发展，也已经成为时下经济发展中的共识。而统筹城乡发展综合配套改革在这方面的重点，应当是探讨以土地国家所有制和集体所有制为基础的和谐的城乡土地制度的实现途径。在社会主义市场经济条件下，土地制度的产权不明晰，农民在对土地财产的所有权、使用权、收益分配权等方面处于弱势地位，是一个重大的需要研究的课题。而土地制度改革的探索，也将为建立城乡统一收入分配调整机制，减小城乡收入差距过大的问题等，打下一个良好的基础。

总之，成渝两市统筹城乡发展综合配套改革试验区的设立，是探索我国从城乡分割走向城乡一体化的重要步骤。这个综合配套改革试验的成功，将会惠及广大的区域和众多的民众。

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