刘永富：求真务实加快发展全面推进社会保障基金监管工作

——在全国社会保障基金监管工作座谈会上的讲话

这次会议的主要任务，是以“三个代表”重要思想为指导，贯彻党的十六大和十六届三中全会精神，落实全国劳动保障工作会议部署，总结近两年的基金监管工作，研究安排今后一段时间的工作任务，全面推进社会保障基金监管工作。

一、关于近两年基金监管工作

过去两年，是我国改地发展进程中重要而不寻常的两年，我国经济和社会发展保持了良好态势。面对复杂多变的国际形势和艰巨繁重的改革任务，党中央、国务院带领全国人民以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，认真贯彻党的十六大精神，我国的改革开放和现代化建设事业不断取得新的成就。各级劳动保障部门在党委和政府的领导下，围绕全面建设小康社会的宏伟目标，克服困难，顽强拼搏，扎实工作，锐意进取，各项工作取得明显成效。2003年，“两个确保”继续得到巩固，下岗职工基本生活费和离退休人员基本养老金基本做到按时足额发放。就业和再就业工作目标全面实现，圆满完成全年新增就业和下岗失业人员再就业的任务。社会保障体系建设步伐加快，覆盖范围进一步扩大，养老、医疗保险参保人数持续增长，失业保险扭转连续两年下滑局面，社会保险基金收入保持较高增幅，养老保险基金第一次实现增收大增支，退休人员社会化管理服务取得突破，《工伤保险条例》颁布实施，辽宁试点基本完成，吉林、黑龙江扩大试点即将启动。劳动保障法制建设和劳动关系调整工作进一步加强，街道社区劳动保障平台建设和金保工程建设取得较快进展。社会保障基金监管工作在改革中发展，在创新中提高，取得了新的成绩。

（一）制度建设迈出新步伐

为贯彻落实社会保障基金监管的法规和政策，切实维护基金的安全完整，经与财政部、信息产业部、中国人民银行、审计署、国家税务总局、国家邮政局研究和协商，联合制定《关于加强社会保障基金监督管理工作的通知》，明确了部门职责，强调加强部门配合，建立协同监管和全程监管机制，解决了制约工作发展的突出问题和体制障碍。为完善多层次养老保障体系，规范企业年金基金管理，我部发布了《企业年金试行办法》，并会同中国银监会、证监会和保监会联合颁布《企业年金基金管理试行办法》，明确了企业年金管理的治理结构和市场化运作规则，实现了社会保障基金监管制度建设新的突破。为规范社会保障基金监管工作，我部下发《社会保障基金现场监督规则》，明确了现场检查的程序和方法，进一步规范了现场检查行为。同时，还会同有关部门研究起草了基本养老保险个人账户基金监督管理办法，社会保险反欺诈暂行办法和社会保险基金非现场监督指导意见，将在进一步论证修改后发布实施。近年来，各地认真贯彻这些制度规定，结合本地实际加强基金监管制度建设，有17个省市颁布了《社会保险基金行政监督办法实施细则》，27个省市制定了贯彻七部门《通知》实施意见。最近，广东省人大审议通过、颁布实施了《社会保障基金监督条例》，这是第一部省级基金监管法制建设进入一个新的发展阶段。

（二）协同机制初步形成

七部门《通知》下发后，部里对贯彻落实工作做了认真部署，要求每个省市确定一个试点联系城市，并先后在云南楚雄和重庆召开座谈会，交流部分试点城市贯彻落实《通知》的经验。各地高度重视，认真做好贯彻落实工作，积极会同有关部门制定贯彻实施意见，选择有条件的城市开展试点，逐步进行税务征收社会保险费、银行发放社会保险金和财政专户基金管理情况的监管，进一步疏通监管渠道，规范监管行为，初步建立起有关部门协同监管的机制。目前，全国有17个城市启动试点，我们这次会议安排部分试点城市介绍经验，希望各地学习借鉴。

（三）监管内容逐步拓展

各地适应社会保障制度的改革和发展，不断拓展监管业务内容，普遍开展参保缴费和待遇领取情况检查，积极开展反欺诈工作，打击少报漏报和虚报冒领问题，取得了明显的社会和经济效益。去年年初，我们成功召开中澳社会保障基金监管国际研讨会，提出了既要“看住”又要“看好”的理念，启动了投资运营监管。结合完善养老保险制度研究，我们专题探讨做大全国社保基金、做实个人账户基金以及投资运营和监管问题，取得了一些理论和政策成果。同时，部里会同有关部门调整了全国社保基金投资政策，加强投资运营监管。2003年全国社保基金积累1325亿元，投资收益35亿元，收益率为2.71％。对辽宁帮实的个人账户基金，及时制定了购买国债和协议存款的政策，指导省里研究制定了管理办法和投资运营的监管办法，会同有关部门引入基金托管机制，完善风险监控制度，初步建立了政府决策、劳动保障和财政部门监督、社保经办机构管理的管理体制。2003年辽宁积累个人账户基金88亿元，投资收益率为2.58％，高于一年期银行存款利率，也高于一年期国债利率。

（四）监管方式不断改进

过去几年，我们集中人力、物力、对1998年以前发生的违规违纪案件进行了查处，清理回收了170多亿元挤占挪用基金，对违规动用基金行为起到了震慑作用，成效是显著的，但这种以事后监督为主的个案查处方式，还不能完全适应基金监管工作的需要。近两年，我们积极推动事后监督向事中和事前监督的转变，组织有关省市进行了一些探索和实践，并将现场监督和非现场监督有机结合起来，顺着基金管理运作全部流程，跟踪基金收入、支出和投资管理，建立社会保险基金监管信息系统和非现场监督指标体系，开始进行全面、动态、适时监控。珠海市高度重视基金监管工作，开发统一规范、传递畅通的非现场监管信息系统，初步实现社会保险基金管理数据共享，有效实施基金监测和预警，切实防范违规违纪行为。实践证明，改进监管方式，建立基金监管信息系统，可以提高监管工作效率，实现基金监管质的飞跃。

（五）机构和队伍建设进一步加强

目前，全国有21个省市和新疆生产建设兵团及143个地市建立了社会保障监督委员会，领导开展社会保障监督工作。云南省实现了所有地州市和县市全部建立监督委员会的目标。各省市抓住地方机构改革的机遇，推动地市县劳动保障部门组建基金监督机构，现在全国319个地市、1373个县市已经设立基金监督机构，基金监管组织体系得到加强，工作经费逐步得到落实。各地结合《社会保险审计检查证》规范管理工作，加强基金监管队伍能力建设，有计划地培训各级基金监管人员，引进配备了一批具有财会、金融、法律等专业知识的业务骨干，提高了业务素质水平。

两年来，经过各地的共同努力，社会保障基金监管工作稳步推进，基金安全总体上得到保证，在实现“两个确保”和完善社会保障体系中发挥了重要作用。基金监管工作的成绩来之不易，是各级劳动保障部门及基金监督机构，积极努力、扎实工作的结果。在这里，我代表劳动保障部向各级劳动保障部门及基金监督机构的同志们，表示衷心的感谢和诚挚的问候！

二、关于基金监管工作的几个问题

我们在充分肯定过去几年基金监管工作成绩的同时，还应当清醒地看到存在的问题。监管法规层次较低，制度仍不健全；监管体制尚未理顺，监督机构权威性不强；监管手段比较落后，难以做到监管到位；工作发展不平衡，一些地区挤占挪用问题仍有发生。这与党和人民的要求还有很大差距。基金监管工作是一项新的工作，从无到有，从小到大，必然经过一个从不认识到认识，从不够完善到逐步完善的过程。当前，基金监管工作正处在重要的发展时期，各级劳动保障部门及基金监督机构要充分认识加强基金监管的重要性和紧迫性，进一步统一思想认识，加强理论思考，注重实践把握，按照求真务实的要求，求社会保障事业发展之真，求基金监管之真，求体制机制创新之真，说实话，办实事，讲实效，每年办几件事，集小成为大成，全面推进基金监管工作的发展。

第一，充分认识基金监管工作的地位和作用。

社会保障基金监管工作是社会保障体系的重要组成部分，在社会保障事业的改革发展中有着举足轻重的地位和作用。社会保障基金是一项特殊的公共基金，是社会保障制度的物质基础，没有稳定可靠的基金来源和安全坚实的基金基础，社会保障制度就无法正常动转，“两个确保”就无法得到巩固。因此，基金监管在保证社会保障制度良性运转和可持续发展。避免财务危机中有着不可或缺的重要作用。近几年，我国社会保障事业取得长足发展，社会保险基金收支规模和积累总额迅速增长。1998-2003年，各项社会保险基金年度收入从1623亿元增加到4882亿元，支出从1637亿元增加到4017亿元，累计结余从791亿元增加到3314亿元。加上全国社保基金和企业年金基金，2003年各项社会保障基金积累总额已经达到4900多亿元，加强基金收支和积累基金监管的任务非常繁重。

第二，明确基金监管工作的目标和任务。

党的十六届三中全会《决定》提出了强化社会保险基金征缴、规范基金监管和确保基金安全的要求，这是我们基金监管工作新的目标。实现这一目标，就要把基金监管的任务落实到基金征缴、支付、管理和投资运营的全过程。加强基金征缴监管，既要监督征缴机构是否依法征收社会保险费，又要监督单位和个人是否按规定缴纳保险费，保证基金颗粒归仓，使基金有稳定的来源。加强基金支付监管，包括对待遇发放和待遇领取双方的监管，既要监督经办机构或社会化发放机构是否依法按时足额发放社会保险待遇，是否任意扩大开支范围和虚列支出，也要监督是否有人骗领、冒领社会保险待遇，杜绝基金跑冒滴漏。加强基金管理监管，既要监督各类社保基金管理机构是否依法管理基金，也要监督是否存在挤占挪用基金问题，确保基金管理规范安全。加强基金投资运营监督，既要建立严格的准入和退出制度，建立风险控制机制，也要规范投资运营，实施动态风险监管，保证基金保值增值。

第三，把握基金监管工作的规律和特点。

目前，社会保障基金监管工作还处在起步阶段，需要通过实践逐步认识监管工作的规律，寻求做好监管工作的路径。首先，监管工作存在监管者与被监管者内在的本质联系，两者是矛盾的两个方面，既对立又统一。对立体现于基金监管的独立性，监督机构依法独立行使行政监督权利，不受其他任何单位和个人干预，确保监管的严肃性、权威性和有效性；统一本现于实现监管目标的一致性，即通过监管者的监管和被监管者的自律，规范基金管理，保证基金安全。其次，监管工作要顺应社会保障制度的改革调整，了解基金运作规则，不断完善监管制度。各项社保基金有着自身的运行规则，现收现付制基金在政府直接控制中运作，需要在现有基础上规范管理；积累制基金将在政府监管下逐步在市场体系中运营，委托有关专业机构管理运作。两类不同管理模式的基金，有着不同的管理和运和规律，基金监督机构必须认识和把握这些规律，适应新的形势，面对新的挑战，针对各项社保基金的管理特点，建立与之相应的监管制度，实施富有效率的监管。社会保障基金监管还具有综合性、政策性、专业性和技术性的特点。做好这项工作，不仅要通晓社会保障基金管理政策，而且要熟悉货币市场和资本市场等相关领域；不仅要具有实施现场检查的专业技能，而且要掌握非现场监督的技术手段；不仅要了解不同基金的运作程序，而且要具备对不同基金实施有效监管的能力。简而言之，既要“看住”基金，又要“看好”基金，有效控制管理风险，必须逐步熟悉很多领域，掌握多方面的知识。

第四，探索基金监管工作的方法和途径。

采取正确的方式方法、选择先进的技术手段，是实施有效监管、提高工作效率的重要因素。这几年，我们制定并颁布了一系列基金监管政策法规，确立了现场监督和非现场监督的基本方法。加强社会保障基金监管，应当继续研究有效实施的途径。首先，要抓紧开发基金监管信息系统，建立非现场监督指标体系，通过信息化和现代化技术手段，逐步实施动态监管，将监督关口前移，进一步推进事后监督向事前和事中监督的转变。其次，要加强有关部门协同配合，形成多部门齐抓共管的监管格局，规范征收、支付、管理和投资机构的管理运作行为，逐步实施全程监管。再次，要指导涉及基金管理的机构建立健全内部控制制度，提高自我约束能力，确保基金规范动作，逐步实施实时监管。最后，我们还要学习引进国外先进理念。广泛借鉴国外监管技术，为我所用。

第五，完善基金监管工作的体制和机制。

近几年，社会保障管理体制发生了很大变化。社会保险基金开始由社保经办机构一家管理变为多家参与，管理主体增加，运作环节增多。全国社保基金已开始委托专业机构投资运营，逐步进入货币市场和资本市场，下一步扩大投资范围，可能还会允许进行实业投资，基金管理涉及的服务主体将会进一步增加。最近，我部会同有关金融监管机构颁布的《企业年金基金管理试行办法》，确定企业年金基金实行市场化运作，除进入货币和资本市场外，还将允许进入保险市场，这些都对基金监管体制和机制的建设提出了新的要求。我们要尽快建立以社会保障监督委员会为统领，行政监督、专门监督、社会监督和内部监督共同组成的监督体系。社会保障监督委员会一般由政府领导担任主任，办公室设在劳动保障行政部门，这在充分发挥监督委员会协调作用，突出劳动保障部门主导地位，整合监管资源，实施有效监督方面具有明显的优势。行政监督、专门监督、社会监督和内部监督是构建监督体系，健全监管机制的重要内容，要加强有关部门的协作，按照各自职责实施社会保障基金管理监管，要加强这些监督之间的协调，充分发挥内部监督的作用。

三、关于当前基金监管工作的主要任务

党的十六届三中全会提出了“加快建设与经济发展水平相适应的社会保障体系”的要求，十届全国人大二次会议通过的中华人民共和国宪法修正案，将“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”写进《宪法》，社会保障作为国家的基本社会化济制度有了最高法律保障，是我国社会保障事业发展的里程碑。社会保障基金监管工作必须与社会保障体系整体建设同步推进，协调发展。今后一个时期基金监管工作的总体要求是：学习贯彻党的十六大和十六届三中全会精神，实践“三个代表”重要思想，维护广大人民群众的根本利益，围绕全面建设小康社会和完善社会保障体系，加强制度建设，拓展监管内容，改进监管方式，提升监管手段，增强监管能力，强化基金征缴，规范基金管理，确保基金安全，实现保值增值，全面推进基金监管工作。为此，要着力做好以下几方面工作：

（一）加强队伍建设，树立责任意识和品牌意识

随着社会保障事业的不断发展，基金监管工作的任务会越来越重，为了适应形势发展对基金监管工作的要求，必须大力加强机构队伍建设。一是加强领导机构建设。省和地市两级要普遍建立社会保障监督委员会，今年内各省市都应全部建立，做到清“零”，这是各地都应当做到的工作。省级已经建立的，要把组建工作向地市延伸，逐步形成网络体系。要着力加强监督委员会办公室工作，通过人事机构的活动，发挥其沟通上下、联络左右的优势和作用，推动基金监管工作的深入开展。二是加强工作机构能力建设。各级劳动保障部门要高度重视基金监督机构建设，选配一批廉洁自律、忠于职守、模范执法，并熟悉财政、金融、会计、法律和计算机的专业人员，将一些年富力强，具有实践经验的同志充实到监管队伍中来。要加强监管队伍的业务培训，树立“学习为本”和“终身学习”的观念，不断学习新知识，运用新技术，增强工作的科学性、预见性和主动性，不断提高监管能力。三是加强思想作风建设。社保基金监管关乎国家、企业和人民群众的利益，基金监管工作人员在保证基金安全、保障国家和群众利益、遏制基金管理使用违纪违规问题方面肩负党和人民的重托，必须加强思想作风建设，对一切违反制度规定、危害基金安全的行为要敢于挺身而出，不信邪，不怕鬼，一身正气，秉公执法。基金监管工作也要创立品牌，其品牌定位就是保卫基金安全，坚决查处各种违纪违规问题。我们希望通过树立品牌意识，进一步推动基金监管工作全面发展。

（二）落实各项制度规定，推动监管工作取得实效

几年来，国家先后制定了基金监管的基本制度和政策规定，各地也制定了相应的配套政策。这些制度规定是实施基金监管工作的主要依据，加速了基金监管工作制度化、规范化进程。今后，基金监管工作既要把成熟的做法形成制度，更要把已有的法规政策落到实处。这里，我强调三点：一是继续落实七部门《通知》。两年的实践使我们深切体会到，《通知》是有关部门建立协同监管机制的重要依据，进一步做好贯彻落实工作十分重要。目前，很多省市贯彻落实工作已经取得初步成效，他们的经验说明，抓好贯彻落实工作可以加强与有关部门的合作，把工作做得更好。我们要把贯彻落实工作作为一项长期任务，锲而不舍地抓下去。现在还没有制定实施意见的少数几个省市，年底前要出台实施意见。尚未确定试点城市的省市，年底前应启动试点，形成以点带面、全面推开的格局。要通过努力，真正把基金监管工作落实到地市，把协同监管机制建立到地市，把各种成功经验推广到地市，把各项监管工作做实并取得成效。二是认真查处近期反映的部分省市挤占挪用问题。审计机关对部分地区审计检查，发现部分省市挤占挪用基金6.28亿元。黄菊副总理批示：“社保资金问题必须重视，并严肃查处。”经商财政部、民政部，拟由三部联合查处。各地要高度重视，严肃对待，坚决纠正，7月底之前完成查处工作并报告结果。同时，要认真分析发生问题的原因，举一反三，研究防范措施，做到警钟长鸣，杜绝以后再发生新的问题。三是加强对中央财政补助资金管理使用情况的检查。中央财政对地方社会保障补助，计划年初一次下达，资金按季拨付，地方财政也在调整支出结构，增加社会保障投入，加起来每年数量有数百亿之多，必须加强监管。今年要就此开展调研，了解情况，明年商财政部共同开展中央补助资金管理使用情况及地方财政资金到位情况的监督检查。

（三）推进基金监管信息系统建设，提升监管手段

加快金保工程建设是劳动保障系统重要而紧迫的任务，也是一项影响深远的基础工作。金保工程由中央、省、市三层数据分布和管理结构组成，具备业务经办、公共服务、基金监管和宏观决策四大功能，基金监管信息系统是金保工程建设的一个重要内容。各地要充分认识基金监管信息系统建设的重要性，把这项工作抓好。一是把基金监管信息系统建设纳入金保工程建设的总体规划，抓住金保工程建设的有利时机，切实做到统一设计开发，统一组织实施。二是基金监督机构牵头，会同信息管理部门和社保经办机构，在部里统一规划的基础上，研究提出基金监管信息系统建设的业务需求。三是做好信息系统建设与实施非现场监督的衔接工作。信息系统建设为实施非现场监督提供了必要的技术支持，部里将尽快制定下发《社会保险基金非现场监督指导意见》，指导各地逐步采用以非现场监督为主、现场监督为辅的监管方式，有效实施基金运作全过程的监管。

（四）不断研究基金监管新课题，推进反欺诈工作

社会保障领域的欺诈问题是一个国际性课题，我国的社会保障欺诈问题已经凸现出来。社会保险费征缴差额改全额后，一些单位和个人少报缴费人数、瞒报缴费基数；实行养老金社会化发放后，冒领、骗领养老金问题也日渐突出。去年，全国共查出少报缴费人数263.3万人，少报缴费基数109.2亿元，少缴养老保险费27.8亿元，已补缴17.8亿元；查出冒领养老金人数17886人，其中冒领3年以上的3788人，冒领金额4647.4万元，已收回3788.8万元。这些问题直接关系基金的安全，给基金监管工作提出了新的课题，必须引起我们的重视。我们要把社会保险反欺诈作为一项重要工作，着力研究有效防范措施，抓紧制定政策法规。一是通过广泛调查，搜集有关欺诈案例，争取对冒领、骗领养老金行为做出司法解释，实现对欺诈行为的依法认定和依法处罚。二是抓紧起草社会保险反欺诈办法，界定欺诈行为，明确主要侦查方式和手段，确定处罚原则和标准。各省市要结合工作实际，研究分析欺诈行为发生的范围和原因，探索反欺诈办法和措施，有效开展反欺诈工作。

（五）适应形势发展要求，做好基金投资运营监管

加强基金的筹集、管理和投资运营并实现保值增值，是进一步完善社会保障体系的重要内容。在社会保障基金投资运营监管问题上，应当区分情况采取不同的办法。一是基本养老、基本医疗保险统筹基金和失业、工伤、生育保险基金，这部分基金是社会保险基金的主体，承担着确保当期支付的任务，实行现收现付，结余基金要严格遵守国家规定，只能存银行或购买国债。二是全国社保基金，这是中央政府建立的社会保障战略储备基金，要进一步做大，并按照国务院批准的投资管理办法进入资本市场。三是企业年金基金，应有更快更在的发展，积累的基金可以在政府监管下进入资本市场。四是逐步做实的个人账户基金，十六届三中全会已决定要逐步做实个人账户，做实个人账户是划分政府和个人责任，实现部分积累，应对老龄化并保持养老保险可持续发展的必然要求。逐步做实后的个人账户基金数额巨大，如何管理和投资运营是个重大课题，需要认真研究、慎重决策。在这里我要强调一点，我们对投资运营实施监管，目的是要保证基金安全，实现保值增值。黄菊副总理近期在全国社保基金理事会议上指出，要把确保基金安全放在首位，“安全至上”和“注重效益”两者之间，“安全至上”是第一位的，任何时候都不能动摇。因此，基金监管工作任何时候都要把保证基金安全、防止挤占挪用作为首要任务。

（六）规范企业年金管理，健全多层次养老体系

建立企业年金制度，有利于提高退休人员生活质量，有利于企业健全人才激励机制，有利于积累经济建设资金，也有利于缩小机关事业单位与企业的差距。我国企业年金起步于上世纪90年代初，由于各种原因，至今规模不大、管理不很规范、少数企业将企业年金作为洗钱和逃税漏税的手段，造成国有资产的流失。为推进这项工作和加强管理，部里颁布《企业年金试行办法》和《企业年金基金管理试行办法》，并提出了工作计划，确定了十项重点工作：一是建立工作协调机制。部里成立由养老保险司、基金监督司、社保中心、社保所等单位有关同志参加的协调小组，统一研究和推动企业年金工作。二是拟定贯彻实施两个《办法》的通知。三是加强宣传，召开新闻发布会。四是召开工作座谈会，研究贯彻落实两个《办法》有关问题。五是统一组织培训，正确理解两个《办法》。六是指导已经建立企业年金的企业，按照两个《办法》修订企业年金实施方案和基金管理办法。七是开展企业年金管理运营机构的市场准入和监管工作。部里将会同有关部门拟定企业年金管理运营机构资格认定办法和评定标准，组建专家评审委员会，开展企业年金管理运营机构的准入工作。八是加强对重点地区、行业和企业的指导，探索积累工作经验。九是开展企业年金清理检查，摸清底数，提出规范管理的政策建议，研究各类企业年金管理机构和社保经办机构承办企业年金业务的整改办法和转型措施，确保平稳过渡和基金安全。十是搞好统计分析和年度评估工作，及时了解企业年金开展情况，分析存在问题，掌握年金工作动态。各地区也要参照部里的做法，近期重点抓好以下四项工作：一要组织推动企业年金工作，选择一些经济发展较快的地区和效益好的企业，做好重点联系和推动工作，取得经验发挥示范带动作用。二要规范企业年金管理，指导具备条件的企业建立企业年金，做好企业年金基金委托管理工作，规范管理运作行为，最大限度地减少管理运营风险，依法对基金筹集、投资管理以及待遇支付实行全程和动态监管。三要开展企业年金清理检查，提出规范管理的政策建议。组织企业年金管理情况专项调研，逐步做好社保经办机构承办业务的过渡和移交工作。四要加强劳动保障部门内部相关机构的沟通，形成协调配合、步调一致的工作机制，促进企业年金健康、快速发展。